摘要：作为一项向社会弱者提供无偿法律服务的重要制度，法律援助为当今世界各主要国家所普遍采行。在法律援助制度的发展过程中，“如何定性法律援助”是一个聚讼不已的问题。伴随着法律援助从个人慈善行为向国家制度的演化，“权利论”和“责任论”成为法律援助定性讼争的主要学说。究其实质，法律援助旨在保障人人享有平等的发展机会，它是对形式平等的一种理性的制度反思，与20世纪70年代勃兴的发展权具有逻辑、历史和现实的契合性。作为发展权的具体表达之一，法律援助制度的良性运行依存于主权国家。从中国语境出发，理顺法律援助工作过程中的人财物关系、优化国家供给与社会供给、促进法律援助向公民法定权利的进化是建设完备的法律服务体系的应有之义。
关键词：法律援助；发展权；国家责任；律师义务；社会安全阀
以向社会弱者提供无偿法律服务为核心内容的法律援助制度从产生至今已经有500多年的历史[，当前已成为世界上绝大多数国家法律体系中的重要组成部分。我国的法律援助制度初创于20世纪90年代，确立于2003年的《中华人民共和国法律援助条例》（下称《法律援助条例》），经过20多年的发展，取得了令人瞩目的成就。截止到2014年底，全国共建立法律援助机构3737个，全国法律援助机构的工作人员共有14533人，各类受援人总数达1388356人，全国法律援助经费总额为170661.79万元（其中，政府财政拨款的总额为168581.8万元，占法律援助经费总额的98.78%）。就其制度建构缘起而言，我国法律援助制度的建立系“政治精英对合法性危机的反应”，在实践中逐步发展为一道“社会安全阀”，由于顺应了世界人权保障潮流和我国法治和人权建设的要求，法律援助制度在我国当前发挥着维护社会公平正义、推进平安中国和法治中国建设、促进经济持续健康发展的重要作用。
然而，与人民群众特别是困难群众日益增长的法律援助需求相比，我国的法律援助工作还存在着“制度不够完善、保障机制不够健全、援助范围亟待扩大等问题”。伴随着法律援助制度的建立及实施，特别是我国经济发展进入新常态和以审判为中心的司法体制改革的大力推进，理论界关于法律援助问题的关注也从呼吁建立制度转向了促进制度发挥更大功效上来，而法律援助的定性之争则是理论界讼争的焦点所在。关于法律援助的定性，基本形成“权利论”和“责任论”两方观点，双方皆引具法学原理、聚焦制度规定、旁征域外实践，由于理论界和实务界均不同程度卷入对该问题的讨论中，法律援助的定性纷争甚至在一定程度上影响了我国法律援助制度的功效。本文从兴起于20世纪70年代并正在蓬勃发展的发展权话语着手，证成“法律援助系作为总括性权利的发展权的具体表达之一”这一命题，阐释法律援助在逻辑、历史和现实等方面与发展权的契合性，进而从中国语境出发提出完善我国法律援助制度的若干构想。
一、聚讼不已：法律援助的定性之争
一般认为，法律援助是一项对社会弱者提供无偿法律服务的重要法律制度，在当今世界各主要国家均得以建立。我国的法律援助制度可溯源于建国初期，初创于20世纪90年代，但该制度的正式表达是2003年颁行的《法律援助条例》。根据《法律援助条例》的相关规定，我国的法律援助制度旨在“保障经济困难的公民获得必要的法律服务”，法律援助的范围大致可分为刑事案件和民事、行政案件，法律援助的方式主要是无偿性的法律咨询、代理和刑事辩护。除部分特殊案件外，如被告人是盲聋哑人或未成年人、被告人可能被判处死刑的刑事案件，法律援助的施援条件主要是经济困难。更为重要的是，该条例规定法律援助是政府的责任，但同时又规定律师应当依法履行法律援助义务。
随着《法律援助条例》的实施，以及《律师法》、《刑事诉讼法》等法律的次第修订，一种“政府总揽法律援助职责、律师主要负责具体实施、有关机构加以配合”的法律援助实施机制得以形成。毋庸置疑，我国的法律援助制度在保障弱者权益、促进社会公正方面发挥着巨大作用。然而，由于“律师的援助服务低回报性、法律援助律师极其缺乏、援助经费严重短缺”这“三大瓶颈”的存在，国家（政府）与律师在法律援助工作的具体实施中不断博弈，政府以强制性义务转移责任，律师以消极办案待之，这使得我国诸多法律援助案件的质量难以得到保证。法律援助实践中出现的困境，以及如何克服这种困境，与法律援助性质的界定密切相关。为此，理论界和实务界展开热烈讨论，形成“权利论”和“责任论”两方观点。
（一）“权利论”的基本观点
“权利论”者认为，法律援助是指特定当事人得向有关国家机构寻求法律帮助的权利，它是一种法律救济权。进而，法律援助之所以是一项权利，原因在于它源自于某项“法律“的规定，而这项“法律”的相关规定又可层层追溯至宪法中的基本权利。
以我国为例，法律援助之所以是一项权利，原因在于它是《法律援助条例》的规定。根据我国法理学界的主流观点，一项要求之所以被成为权利，是因为它是法律所认可的某种资格或手段。既然行政法规确定了法律援助是主体以相对自由的作为或不作为获得利益的手段，则法律援助之作为法定权利是可以证立的。更进一步而言，法律援助的证立依据可逐级上溯至宪法中的基本权利，即平等权和物质帮助权。其中，物质帮助权旨在保障年老、疾病和丧失劳动能力的公民的合法权益，从理念上来说与法律援助相涉，而我国的法律援助实践中残疾人、老年人、未成年人等社会弱者又是受援人的主要群体。例如，我国《刑事诉讼法》中规定，被告人为盲聋哑人的、犯罪嫌疑人或被告人为尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人的，属于法定援助的情形。此外，法律援助与平等权也具有内在契合性。平等权意味着法律面前人人平等，它要求公民平等地享有权利、平等地履行义务。作为受援人的社会弱者因智识、能力缺损而影响了平等享有发展权利的实现，法律援助便作为补齐这类特殊群体“权利短板”的重要手段而地位彰显。由于一国法律体系的顶点是宪法规范，这样一来，法律援助作为一项法定权利便在实在法系统内部得到了证成，其论证逻辑是：法律援助得到了宪法基本权利的支撑而间接地获取了宪法上的依据；在宪法之下，法律、行政法规分别从不同侧面规定了法律援助的政府责任、社会弱者的权利人资格、程序保障机制等，这使得法律援助之作为公民权利的依据越来越充分。于是，在国内法体系中，法律援助遂被视为特定主体所拥有的一种法律认可的资格或能力。
除了国内法体系外，“权利论”者还旁征诸如《公民权利和政治权利国际公约》、《欧洲人权公约》、《儿童权利公约》等国际人权法公约以证成法律援助的基本人权标准属性。例如，《公民权利和政治权利国际公约》第14条第（3）款（d）项规定，被告人拥有“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不要他自己付费”。《欧洲人权公约》第6条第（3）款（c）项也规定，任何被起诉违反刑法的人拥有以下最起码的权利……亲自或通过自己选择的法律帮助为自己辩护，或如果他没有足够的金钱来支付法律帮助时，在司法利益有如此要求时可以免费获得。此外，《儿童权利公约》、《联合国关于律师作用的基本原则》、《联合国关于保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》、《联合国关于少年司法最低限度标准规则》等也对法律援助作出明确规定。这些国际人权法文件及区域性人权法院（如欧洲人员法院）的实践，宣示了法律援助的国家责任，并进而将其作为一项基本的国际人权标准。
（二）“责任论”的基本观点
与“权利论”相较，“责任论”的气场更为强大，特别是《法律援助条例》公布实施后。从公法原理看，“权利论”和“责任论”的关系诸如一枚硬币的“一体两面”，个人的对立面即为国家，个人权利即为国家责任。在宽泛意义上，这种说法可以成立。理由在于，现代国家的合法性基础是国民主权原则，拥有主权的国民通过缔结社会契约组建了国家（或政府），国家权力的行使要以维护公民权利为根本宗旨且受到公民权利的有力监督。但如果我们将话题细化至具体层面就会发现，“权利论”与“责任论”并非单纯的立论视角的不同。在这种情况下，个人权利和国家之间的关系就转变为具体的行政法律关系，是“具体的”个人和“具体的”国家机构之间的关系，这也是不少学者将法律援助定性为行政给付的原因所在。与传统“夜警国家”模式下的消极行政相比，具有积极性色彩的法律援助就不宜被定性为一项法定权利了，它是实现特定国家目标（维护社会公正）的一项制度保障。在这样的基础上，“责任论”者从法理、制度和实践层面与“权利论”者展开了激烈论辩，并成为当前我国理论界和实务界的强势话语。
第一，“责任论”者认为，法律援助从法理上应当被视为一种“制度”而非“权利”。不少学者从法教义学原理出发，对“权利”一词的理解采原旨主义，认为真正的个人权利本质上是“享有自由的个人的权利，而且是与国家相对峙的权利”，它们被认为是先于国家或凌驾于国家之上的权利，它们并非“依照法律”进行保障，它们的内容也并非来自法律。对于权利，国家的干预权“原则上是受限制的、可预测的、可监督的”，典型的权利是个人自由权（如人身权、财产权、思想与表达自由等）。与此同时，在法律上还存在着某些并非“建基于原则上不受限制的自由领域的观念之上，而是涉及一种受到法律承认的制度”。对于这些“制度”，在不废止其本身的情况下，国家干预权原则上受到的限制是极少的，典型“制度”如基层自治、公务员依法履职等，它们的存在为个人提供了制度上的保障。从这种原旨主义解释出发，法律援助并非是一种先于国家而存在的个人自由，而是源于“法律”认许的一种制度，法律援助的范围、施援条件和具体实施均受制于实在法，而非当事人在一般意义上可寻求所有国家权力机关（原则上）保障的获取利益的手段。更进一步来说，一项要求能够被成为权利，需要有内在理由，即那种由于它们而使得特定的要求被划归为权利的理由。例如，安乐死之作为一项新兴权利，不仅其得到“人是目的而非手段”的道德证成，而且“死亡的权利”已然成为实践中的一项法定权利。因此，即便从受援人角度而言，在政治话语或日常话语中，法律援助或许可以被称为一项“权利”，但在法学原理上，法律援助作为一项个人权利乃至基本权利是无法得到证成的。
第二，“责任论”者还明确指出，《法律援助条例》明确规定法律援助系政府责任。“责任论”者的另一论据是，法律援助为政府责任是“法律”的明文规定。根据《法律援助条例》第3条，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。虽然“责任论”者中对法律援助责任的承担主体有不同理解，但他们在对法律援助定性方面较少有争议。纵览《法律援助条例》，县级以上政府司法行政部门组织设立、监督管理本行政区域的法律援助机构，为法律援助提供财政支持等规定，均说明了法律援助在制度设计上一如其他政府职责（如公安、民政、教科文卫等方面的职责），是维护社会稳定、促进社会公正的安全阀。即便是在域外实践中，法律援助也被视为一种政府主导、社会广泛参与的积极行政。在法律援助的管理模式上，澳大利亚、韩国、瑞典、芬兰、南非等国由政府机构负责管理法律援助事宜；英国、美国等国由律师协会统一组织和管理法律援助事宜；在英国和澳大利亚的地方自治单位或州中，则由独立的委员会或服务协会进行管理，而其管理人员由政府任命。在法律援助的提供模式上，瑞典、丹麦和我国香港地区实行专职律师模式，即由政府法律援助机构的专职律师来承担法律援助；英国、美国、德国、日本及我国台湾地区实行司法保障模式，即由当事人选择私人组织或私人律师提供服务，再由其计时或计件向法律援助管理机构收取服务费用；混合模式是当前在发达国家蓬勃发展的一种法律援助提供模式，有值班律师、合同承包、“法律商店”、“法律诊所”等多种形式。但无论是法律援助的管理，还是法律援助的提供，国家都是法律援助的责任主体，各种模式的差异只是具体实施路径的不同。此外，从域外法律援助发展脉络和典型的国际人权法公约看，法律援助经历了慈善事业——个人权利——社会保障的发展阶段，这些皆证明了法律援助为政府确定不移之责任。
第三，“责任论”者也发现，法律援助工作在实践中已经沦为一种“组织法”意义上的职责。我国法律援助制度在实践中的一个显著特征是律师须承办法律援助案件，这与该制度建立之初政府财政不足以支撑实际运行成本密切相关。根据司法部中国法律援助中心的说法，“中国是一个发展中国家，有相当多的贫困者。由国家承担所有的法律援助开支是不切实际的，必须把政府拨款、社会捐献和律师的免费服务结合起来”。为此，从法律援助制度筹划之初，律师须承担法律援助案件就成为该制度的基本内容，这些规定后来为《法律援助条例》和《律师法》所吸收。法律援助的具体实施在我国形成了“政府责任”和“律师义务”并行的双重责任主体形态，而正是这种形态引发了理论界和学术界关于我国法律援助制度可能导致政府责任虚化或为政府转嫁责任提供依据的担心，实践中不少法律援助案件质量堪忧现象也印证了上述担心。根据有学者的研究，实践中的法律援助案件质量远不如统计数据显示的那么好，由于案件补贴激励不足、质量目标度量模糊和监管中的信息不对称，真实情况毋宁是，法律援助的承办律师和地方政府的机会主义倾向严重。仔细思之，从公法原理看，《法律援助条例》中关于政府责任的表述类似于“概括授权（责）”，即条例关于政府“责任”的规定并非明定行政机关行为依据的行政法规则，只是抽象规定此类事务由某一政府部门主管，至于说该事项的具体实施，则应依据具体规定行政行为实施的行政法规则而展开。举例来说，《人民警察法》规定警察有抽象的“维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”的职责，但警察在实施具体行为时，应当遵从《治安管理处罚法》、《行政许可法》等的程序规定。因此，从我国法律援助的具体实施及理论界和实务界关于现行制度弊端的讨论可以看出，法律援助不仅被视为一种政府职责，更沦为具有抽象意义的“组织法”责任。
与“权利论”相比，“责任论”不仅有法学原理上的依据，而且与我国当前法律援助的制度规定和现实运行较为吻合。加之，理论界和实务界关于政府在实施法律援助工作中的责任缺位或转移责任的分析，“责任归位”的呼声日趋高涨，这促成“责任论”成为当前我国法律援助问题研究的强势话语。例如，针对我国政府主导下的“政府责任、律师义务、社会参与”的法律援助模式的不足，有学者提出围绕“不断扩大法律援助范围，提高援助质量”的改革目标，将法律援助的政府责任转变为国家责任。然而，我国立法中对法律援助主体的规定采取了政治色彩较浓的“政府责任”的表述，而非采用法律色彩较浓的“政府义务”来表述，反倒是明确规定律师须履行法律援助的义务，这种模糊政府地位与明确律师义务的处理极容易诱导人们产生“律师是法律援助主体”的想法，实践中的做法也印证了这一点。这种模糊规定，无形中减损了法律援助的制度功效，不利于充分发挥法律援助作为社会安全阀的作用。根据行政法治原理，抽象的授权（责）规定不应成为行政行为的具体依据，在这样的前提下，如何做实政府“责任”、如何协调好政府与律师及其他公益组织的关系、如何更好发挥法律援助促进社会公正的功效？“责任论”者从善意规劝出发而设计的解决方案显然不是那么令人满意，这需要另辟蹊径。
二、反思与建构：作为发展权的法律援助
多数“责任论”者针对我国当前法律援助工作面临的人财物“瓶颈”，结合中央《关于完善法律援助制度的意见》精神，提出要加大财政经费投入力度、加强法律援助机构队伍建设、扩大法律援助范围、推进法律援助标准化建设等对策，并积极推动《法律援助法》的出台以一劳永逸地解决现存问题。但只要未实现政治话语下的“职责”向法治话语的“义务”转变，我国的法律援助工作很难摆脱运动式处理、虚化政府责任、律师消极应对的困境。考虑到立法的滞后性、政府角色转变过程漫长等因素，直接通过立法规定法律援助系政府“义务”的做法并不足取，但如果我们转换思路，将焦点聚集于受援人方面，便可盘活现存诸多法律资源，而非另起炉灶去推动新法的出台。
从受援人立场出发，作为整体的受援人属于人民中的弱者，他们与国家（政府）的关系是“权利——权力”关系，他们得要求分享经济社会的发展成果，而政府有责任让发展成果更多惠及全体人民；作为个体的受援人，其与政府的关系是基于申请而产生的行政法律关系，无论是将法律援助界定为行政给付还是行政许可，如果受援人的申请被法律援助机构驳回，其不仅享有向司法行部门寻求救济的权利，而且对司法行政部门的处理决定也有救济权。这样一来，自认为符合施援条件的申请人如其申请被法律援助机构驳回，他便可通过行政裁决、行政复议、行政诉讼等途径寻求救济，并最终在公正的司法程序（这是我国当前正在力推的司法体制改革的目标）中得到应有的正义；另一方面，政府部门与法律援助机构的监督管理关系便做实为法律上的行政委托关系，让政府承担法律义务便落到了实处，这也契合了行政法治原理和《行政复议法》、新修订的《行政诉讼法》的基本精神。更进一步说来，受援人之所以可提出这些要求，在于它导源于作为公民基本权利的发展权。
一般认为，发展权话语兴起于20世纪70年代，至今仍处于蓬勃发展之中，经历了一个由发展要求到发展原则再到发展权利的过程。二战结束后，世界范围内民族民主运动高涨，独立后的亚非拉国家有着迫切的发展民族经济的要求。但在旧有的国际经济秩序下，这一要求很难实现，发达国家与发展中国家的鸿沟不仅不会缩小，还会继续扩大。从20世纪60年代开始，发展中国家开始提出建立国际经济新秩序的若干原则，并得到了1974年联合国大会通过的《各国经济权利和义务宪章》、《建立新国际经济秩序宣言》及《行动纲领》三个重要文件的确认。但这些国际文件仅是一种向发达国家发出的呼吁，欠缺可靠的强行法规则来保障其实施。发展中国家随后开始意识到发展不仅是指导国际经济关系的准则，更是发展中国家和人民所应享有的一项权利。随着联合国大会《关于发展权的决议》（1979年）、《发展权利宣言》（1986年）、《维也纳宣言和行动纲领》（1993年）的通过，发展权话语正式形成。作为第三代人权中的典型，发展权是个人人权和集体人权的有机统一体，并且是实现其他各项人权的必要条件，即发展是政治、经济、社会和文化全面发展的进程，只有在这一进程中所有人权和基本自由才能逐步得到实现。通常认为，个人发展权的实现主要依靠国家，国家有义务制定发展政策，保障每个人发展均等和公平享有发展所带来的利益；集体发展权的实现主要依靠国际社会的共同努力，为保障发展权，必须建立国际政治经济新秩序，消除妨碍发展中国家发展的各种障碍。作为一项保障人人享有平等法律服务的重要手段，法律援助不仅导源于发展权，而且它内生于发展权，在逻辑、历史和现实方面与发展权具有互洽性。
（一）法律援助与发展权的逻辑互洽性
法律援助与发展权具有逻辑上的互洽性。法律面前人人平等是现代社会的基本原则，但这一原则下的“人”是一种抽象的存在，人们的实际身份、地位、经济状况、劳动能力、健康情况等方面的差异在立法上是不被考虑在内的。但人的权利能否实现，受制于物质条件、教育、法律意识等多种主客观因素，故法律规定的公民权利实际上是有差别的。正是基于这种认识，美国法哲学家罗尔斯在《正义论》中提出了补偿原则。在罗尔斯看来，人们由于出身所造成的不平等是不应该的，为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地关注那些天赋较低和处于不利社会地位的人们。只有这样，他们才能得到与其他人相当的生存和发展的机会。因此，补齐社会弱者的“权能短板”，是个人积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享受发展所带来利益的基础和前提。作为一项“穷人的权利”，发展权以人的协调发展为依归，力图克服影响主体发展的非协调性因素：一是主体的身份化（典型代表是城乡二元主体的对立），这种非协调性因素从资格上的不平等起源，导致了严重的贫富悬殊和社会鸿沟；二是主体的边缘化（典型代表是东部和中西部发展主体的对立），这种非协调性因素从地理意义上将发展主体分裂为中心和边缘，导致了边缘人群的弱势地位；三是主体的碎片化（典型代表是社会结构的金字塔式构造），这种非协调性因素过分强调孤立的自由发展而忽视社会整体正义，造就了阶层固化和利益藩篱；四是主体的单极化（典型代表是个人发展权与集体发展权的割裂），这种非协调因素割裂国家作为国际社会发展权权利主体和国内社会义务主体，是单极主导的全球社会的真实写照；五是主体的人类中心化（典型代表是人与自然的割裂），这种非协调因素忽视人与人的对象、人与人的存在空间的和谐发展，导致发展权的片面化。法律援助是社会弱者专享的一项权利，其本意在于保障和改善民生，使经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律服务，从而将法律面前人人平等的精神充分落实，促进社会整体正义。这与发展权实现主体的全面协调发展之意旨内在相通。
另一方面，作为个人权利的法律援助因得到法律认可而得到证立，其权利基础并可上溯至宪法中的基本权利。在现代法治社会中，积极行政和服务行政理念兴起，既然确认发展权之公民权利属性是宪法的应有之义和未来发展方向，作为保障社会弱者平等而公正享有法律服务的重要手段，法律援助与发展权的逻辑目的是相通的，法律援助实质上是发展权的一种具体表达。由于人之以个体状态存在、发展，集体是个体结合的产物等原因，在当代国际社会，发展权既是集体人权，也是个人人权的观点得到了越来越多的国家的认同。作为集体人权，发展权的实现有赖于国际社会共同努力，以改革不合理的国际经济政治规则为出发点，尊重人权的普遍性与特殊性，坚持互利共赢，共享尊严、共享发展成果；作为个人人权，发展权的实现受制于个人阶层、性别、能力（包括体能与智能）等各方面因素的影响，除了国家为个人的发展提供经济、政治、文化、社会等各项制度保障外，个人应具有必要的义务自觉，充分认识并尊重他人的发展权利、充分认识并履行自身义务。法律援助既是国家予以保障的一项民生工程，又是个人得依据相关法律规定途径和方式获取帮助以保障辩护权的资格或手段，这与发展权的个体人权与集体人权相统一的特性具有逻辑上的相通性。
（二）法律援助与发展权的历史互洽性
法律援助与发展权在历史发展过程中具有互洽性。据现存史料显示，法律援助最早起源于英国。公元1495年，英国议会通过了一项关于法律援助的最早立法，该法令旨在保证贫穷的民事诉讼当事人获得免费的律师帮助以及免除所有费用。不过，早期的法律援助还只是一种“作为恩惠的法律援助”，这类由私人宗教组织、行政机关或社会公益组织发起的行动被视为一种慈善行为，而对贫穷的当事人提供无偿法律服务也被视为律师的道德义务。随着资产阶级革命的胜利，在人权观念影响下，法律援助在宪法中被间接确立下来。此时，保障公民诉讼权利理论逐渐取代了早期的将贫困者视为一个阶层而施以救济的政治理论，法律援助也从单纯的慈善行为向国家责任转化，形成了“作为权利的法律援助”。20世纪以来特别是二战结束以来，随着生产力的大幅提高，西方各主要资本主义国家经济飞速增长，出现了一批福利国家，这些国家强调政府的最重要使命是排除各种有碍公民之间真正平等的各种障碍，法律援助作为公民尤其是社会弱者享受司法公正的手段，被视为全体公民均应享有的一项社会福利和社会保障权利。西方国家在法律援助方面的制度设计及其实践也影响到了国际公约中，《公民权利和政治权利国际公约》和《欧洲人权公约》中均把法律援助作为一项基本的国际人权标准。
纵览国外法律援助的发展历程，其与发展权的演进脉络保持高度重合：法律援助大获发展的时期正是发展权蓬勃发展的时期，发展权被社会广泛接受的过程也正是法律援助从观念权利到实证权利的演变过程。发展权作为一项新型的人权，其孕育和形成过程中充满了发展中国家与发达国家之间的争论。二战结束后，世界范围内的殖民体系开始瓦解并最终崩溃，诸多新独立的殖民地、半殖民地国家在主权独立后有着强烈的诉求去争取经济、社会和文化的全面发展。于是，发展权便作为发展中国家与发达国家之间“非均衡性和不平等性日益恶化”的必然产物而被提出来，并在长期的国际人权斗争中逐渐站稳脚跟，最终得到联合国《发展权利宣言》和诸多国际文件的确认，也得到了越来越多国家的承认。值得注意的是，作为世界上最大的发展中国家，我国积极推动发展权在国际话语的主流化。除了支持联合国关于发展权的提案和相关会议外，中国还在2017年6月22日提出《发展对享有所有人权的贡献》的提案，并被联合国人权理事会通过，这是联合国首次将“发展促进人权”理念引入国际人权体系，是中国对全球人权治理贡献的中国方案。在秉持生存权和发展权是首要的基本人权的前提下，实现发展权需要遵循整体性、参与、公正和保障等原则。为此，越来越多国家通过制度设计保障发展权的具体落实，形成了附带救济模式、合宪性审查模式、非诉讼性质的申诉模式和一体化救济模式。因为具体国情不同，各国采用的具体模式不同，但强化对发展权的法律救济是共同选择。促进主体的全面协调发展，是发展权的核心精神，法律援助的发展历程与发展权的演进脉络保持了高度契合，这并非历史的偶然，而是二者之间具有内在相通性。
（三）法律援助与发展权的现实互洽性
法律援助与发展权在当下中国经济社会发展中具有互洽性。自《法律援助条例》公布实施以来，我国的法律援助从机构设置到政府财政投入都有极大改观，中央及各级地方也相继设立法律援助中心并颁布一系列配套措施，初步形成中国特色的法律援助制度。但随着经济社会的快速发展，我国法律援助制度的弊病逐渐显露，表现为责任主体模糊、范围过窄、施援门槛较高、地区差异和城乡差异突出等方面，这与保证法律面前人人平等和人人享有公平发展权的理念不相符合，需要通过改革创新来予以完善。与此同时，我国始终强调“发展是第一要务”，制度创新始终围绕着发展这个大局而展开。在人权发展方面，我国不仅重视传统意义上的公民权利和政治权利，而且将生存权和发展权作为首要的人权，强调只有获得有可靠保障的生存权和发展权，才能在必要物质生活的基础上有效行使其他经济、政治、文化和社会权利。为此，我国始终坚持以人民为中心的发展思想，强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；始终坚持发展权个人人权属性与集体人权属性的统一，强调发展权既是每个人的人权，又是国家、民族和全体人民共同享有的人权，努力促进二者相互协调、相互促进。就国际层面而言，我国主张通过彼此协作、平等参与、建立新的国际经济秩序等手段维护和实现各主权国家尤其是发展中国家的生存权和发展权。为此，我国在国际社会上提出了构建人类命运共同体的理念，并坚持奉行互利共赢的开放战略，在追求自身发展的同时努力实现与他国发展的良性互动，强调各国人民共同享受发展成果。在这样的基础上，中共中央、国务院《关于完善法律援助制度的意见》从扩大援助范围、提高法律援助质量、提高法律援助保障能力、切实加强组织领导四个方面提出指导意见，并以坚持以人为本、促进公平正义、推进改革创新为基本原则。最高人民法院、司法部、公安部等国家部委也单独或联合下发多个配套文件将中央精神落地，《法律援助法》的立法工作也在紧锣密鼓进行中，这些举措正在当代中国掀起法律援助领域的深刻变革。因此，从现实维度看，通过改革创新完善我国法律援助制度，与通过发展解决我国经济社会发展中的基本矛盾，二者在“维护发展成果、让发展成果惠及更广大群众”的目的上是一致的。而只有置身于当代中国的改革发展稳定大局下，推进法律援助领域的各项改革才能实现与主体改革的匹配，真正形成有中国特色的法律援助管理体制和法律援助服务提供模式。
三、借鉴与超越：发展权话语下法律援助的充分舒展
2015年9月26日，中国国家主席习近平在出席联合国发展峰会时指出：“我们要争取公平的发展，让发展机会更加均等。各国都应成为全球发展的参与者、贡献者、受益者。不能一个国家
发展、其他国家不发展，一部分国家发展、另一部分国家不发展。……要完善全球治理，提高发展中国家代表性和发言权，给予各国平等参与规则制定的权利。”2016年9月4日，习近平主席再度指出“要完善全球经济治理，夯实机制保障”，主张通过国际协作“帮助发展中国家和中小企业参与全球价值链”，分享全球经济的发展成果。随着中国崛起，中国所呼吁的建立一种真正符合广大发展中国家整体利益和实际能力的全球治理机制，推动着作为第三代人权的发展权“在当今国际社会的发展过程中，有机会迎来一次全新的制度构建机遇”，这将有助于扭转20世纪90年代以来发展权话语衰落的局面。为此，我们不仅要深化“什么是发展权”、“如何实施发展权”研究，更要深入研究“发展权为什么是可欲的”。惟其如此，我们才能有效应对来自西方发达国家的尖锐批评，才能助力于国际新经济政治秩序的构建。在法治话语席卷全球的今天，法律援助作为补齐社会弱者在法律面前“权能短板”的一项有力手段，不仅有助于我们理解“什么是发展权”、“如何实施发展权”，更能让基于中国经验的发展权话语走向世界。在发展权权话语下，完善我国的法律援助，需要从以下方面展开：
（一）理顺法律援助实施中的人财物关系
法律援助工作在当前中国被视为一项重要的民生工程，随着改革深化，这项民生工程引起了中央的高度重视，形成了《关于完善法律援助制度的意见》，这标志着我国的法律援助从“部管工程”上升为“国家工程”。在前述《意见》中，未来若干年我国法律援助的工作重点有了顶层设计。纵览该《意见》，我国法律援助工作正在从以下层面展开：
第一，加强领导与监管、配齐配强法律援助人员。公正不能仅存在于纸面上，更重要的是获得社会实现。由于我国现存制度资源是党纪国法并行，地方各级党政机关的重视与否，对法律援助工作的成效有重要影响（甚至说是决定性的）。为此，在加强当前法律援助工作“人”的方面，《意见》首先强调党委要把法律援助工作纳入党的群众工作范围，政府要把法律援助工作纳入地方经济社会发展总体规划，并统筹法律援助工作中的各项具体问题，如法律援助补充事项范围、经济困难标准动态调整机制、法律援助责任履行考评机制等。进而要求监管部门、法律援助机构和具体施援人员（主要是律师和基层法律服务工作者）各司其职而又密切协作，并以部门协调作为重要补充。在保持当前律师主要承担法律援助义务的格局下，《意见》强调要建设法律援助人才库，并培养一批擅长办理法律援助案件的专业人员。这就意味着，我国法律援助的责任主体首先应实现从政府向国家的转变，进而应优化法律援助的管理体制和服务提供方式。在管理体制上，可在保持管理和服务双重职能定位的基础上，区分专门办理案件的服务人员与负责行政事务的管理人员，服务人员专注于办理案件，不参与管理工作；此外，既然法律援助机构履行行政职能，可考虑将它们逐步转化为行政机构；为了厘清权责，可考虑取消法律援助管理机构，按照政策规划和具体实施相分离的要求合理划分司法行政机关与法律援助机构的管理职能。在法律援助服务提供方式上，应坚持市场化探索（即政府向社会购买法律援助服务）、行政化保障（法律援助机构直接提供法律援助服务）为主、以社会化补充为辅的多元协同治理模式。更为重要的是，《意见》要求各级各类主体依法开展法律援助工作，真正做实政府职责，让社会弱者享受发展成果。
第二，完善经费保障体制及配套建设。我国的法律援助经费来源主要是政府财政拨款。一直以来，法律援助经费总额不断增加，但这种绝对量的增加并没有改变法律援助经费短缺的现状。与我国财力大幅增强的客观形势相比，法律援助经费的增长仍是缓慢的、法律援助经费占财政收入的比例及案均法律援助经费仍是极低的。正所谓“巧妇难为无米之炊”，欠缺足够的经费支持，所有旨在扩大法律援助范围、提高援助质量的举措便成了“无源之水”、“无根之木”。为此，《意见》确定了“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障原则，要求中央财政加强对中西部地区法律援助经费投入力度、省级财政加强对不发达地区的转移支付力度、市县两级财政将法律援助经费全部纳入同级财政预算，并动态调整法律援助案件的补贴标准、加强基础设施建设来办好这项民生工程。关键的问题是，在制度允许的空间内，能否向先前获得较大成功的教育投入一样，逐年增加法律援助经费投入，并形成“许增不许减”的惯例，最终使法律援助经费投入占财政支出的比例达到世界上法治发达国家或地区0.1%-1%的一般水准。除了积极争取政府财政拨款外，可考虑广泛募集社会资金支持、补充法律援助资金，具体办法可以是社会捐助（如法律服务组织行业风险资金、法律援助专项基金）、也考虑试行并逐步推广受援人费用分担制度、诉讼保险制度、公益性的营销活动、法律援助义务代偿金制度等，多方面开源。只有这样，我国法律援助经费长期短缺的局面才将会根本改观，提高法律援助案件质量的目标也将可期。
第三，合理分配法律援助资源。当前我国法律援助资源（人员和经费）存在着办案经费远低于管理费用、刑事法律援助资源远低于民事法律援助资源等现象。固然“良好管理是良好行政的基础”、“民生问题无小事”，但降低管理成本、将更多资源投放到办案方面，同时将办案资源向刑事法律援助倾斜，是法治发达国家和地区的基本经验。《意见》提出扩大民事行政法律援助的覆盖面，加强刑事法律援助工作，实现法律援助咨询服务全覆盖，既体现出未来我国法律援助工作中心向案件办理倾斜资源的构想，又体现出突出刑事法律援助的思路。不过，在逐步拓展民事行政法律援助领域、服务重点群体的基础上，逐年加大刑事法律援助的资源倾斜力度并形成定制，是充分保障弱势公民合法权益、充分发挥法律援助的社会安全阀功能的关键一招。2017年10月，最高人民法院和司法部联合印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，旨在推进为更多的犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，对加强我国的人权司法保障具有重要意义。但面临刑事辩护法律援助仍然没有达到应有的广度和深度、仍然同保证司法公正和满足人民需求还有相当大距离的局势，我国仍需要在加快推进刑事辩护法律援助的全覆盖、资金保障、多元化服务提供模式、质量监督等方面进一步完善。与此同时，可通过强化各级政法机关的重视度、组织对刑事法律援助的实施情况的执法检查等配套举措，来营造法律援助的“国家工程”形象。
（二）优化法律援助的国家供给与社会供给
作为一项重要的民生工程，要想让法律援助充分发挥社会安全阀作用，不仅需要“国家队”的努力，还需要“社会队”乃至“个人队”的奉献。为此，《法律援助条例》规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难公民提供法律援助。”《关于完善法律援助制度的意见》进一步将提供法律援助的主体拓宽，“鼓励和支持人民团体、社会组织开展法律援助工作”，并强调要“加大政府购买法律援助服务的力度”。在我国法律援助制度初创之际，公益性社会团体（如不少高等院校附属的法律援助中心）就发挥着重要作用。当《法律援助条例》明确规定法律援助是政府职责后，民间社会组织首先恪守自己的“权力”边界，将自身法律援助工作范围从政府法定的援助义务中退出来，进而将工作重点放在对政府法律援助没有顾及或不可能顾及的事项提供法律援助、敦促政府积极履行法律援助义务、根据自身特长提供特色法律援助等方面，从而实现政府主导与社会参与的相得益彰。
优化法律援助实施中国家供给和社会供给，还需处理好政府责任和律师义务的关系。在我国法律援助工作的具体实施中，各级政府以提供财政支持、设立法律援助机构、支持或鼓励民间社会组织提供法律援助、奖惩法律援助工作中的“好坏”现象为履行职责的主要形式，但具体承担法律援助工作的义务，则因“指派或安排关系”而落在了律师身上，这种现象被称为“政府请客，律师买单”。在人民群众特别是困难群众法律服务需求持续高涨的形势下，完全由国家供给来满足这种需求显然不太现实，律师也应当承担法律援助的义务，它根源于律师的职业伦理要求和社会责任。律师职业的社会属性、职业特性和维护正义使命决定了律师应承担法律援助的义务。但广大律师承担法律援助义务，在法治建设深入发展的今天，不应被硬性作为一种“行政摊派”。毕竟，“经济上和社会上的贫困不能单纯地依靠法律改革来完成，更不能依靠律师提供无偿额法律援助来完成”。基于特定形势而形成的“政府责任——律师义务”的法律援助话语和运行机制并非长久之计。实际上，在我国部分经济发达地区，这种情况正在发生某些积极的变化。例如，上海试行的律师向法律援助中心捐赠资金代替直接承办法律援助案件的做法（这有点类似“法律捐助税”）。但考虑到日益增长的法律援助需求，“法律捐助税”的做法显然有些消极。为此，上海市通过提高办案补贴、组建骨干律师队伍、聘请知名律师、表彰会等形式形成了政府与律师的良好合作关系，双方互相助力，有力地促进了社会公正。在新形势下，《关于完善法律援助制度的意见》虽然仍强调“律师每年应承办一定数量的法律援助案件”，这表明国家在律师法律援助义务方面的基本立场没有变；但就法律援助机构和律师之间关系而言，已经从具有浓厚“行政摊派”色彩的“指派或安排”转向了“组织引导”。因此，我们可以预见，正在发生的深化改革将把我国的法律援助制度引向如下方向：在法律援助实施体制上，党政机构以宏观规划统筹全局，政府司法行政部门履行监管职责，法律援助机构负责组织实施，律师及基层法律工作者具体承办；在法律援助队伍上，以专职律师办理法律援助案件为主，以私人律师、大学生志愿者办理法律援助案件为辅；在法律援助具体实施中，以国家供给为主，以向社会购买法律援助服务为辅。此外，法律援助制度还将于社会组织管理体制改革（其目标是“将国家的归国家，将社会的归社会”）、司法体制改革结合起来（其目标是建设公正、权威、高效的司法体制），形成制度合力。
（三）发展权的基本权利化与法律援助的实在法保障
从远景目标看，我国还应实现发展权的基本权利化，并通过实在法体系保障作为发展权具体表达的法律援助。我国政府在人权发展方面的基本观点是“生存权和发展权是首要的人权”，国家有义务保障民众获得公正发展的权利。在第二轮发展权话语勃兴之际，欲使我国的法律援助制度发挥最大功效，我们须正视国外法律援助“慈善行为——个人权利——社会保障”的演进脉络，也须正视法律援助与发展权的契合性，不失时机地将法律援助权利化，并将其置于发展权基本权利化的发展趋势中。纵然有发达国家和地区对发展权基本权利属性的质疑，认为它不过是发展中国家挑战西方话语的一种政治策略，但发展权作为一种总括性权利，是个人人权和集体人权的统一、是第一代人权和第二代人权基础的话语正在复兴，并获得越来越大的影响力。当前，越来越多的发展中国家开始把发展权载入宪法，明确宣示其为公民的一项基本权利。根据前文所述，一项要求能否称为权利，决定于内在理由。发展权之成为权利，是因为它获得了“人是目的而非手段”的道德证成，以及国际公约、国内政策和国内法的法律证成；另一方面，发展权之成为基本权利，是因为它追求人的全面发展，是人的自我实现的最高权利，具有母体性、基本性、最高性、不可或缺性、不可替代性等特征。法律援助因为与发展权的内在契合性而成为发展权的基本内容，成为方兴未艾的一种新兴权利。
从近期图景看，要维护好、发展好这种旨在促进司法公正的新兴权利，我们在理顺法律援助体制及法律援助具体实施中的各种关系的基础上首先要以保障受援人的刑事辩护权为重点。由于刑事司法的处理结果主要涉及公民人身自由甚至生命权,而刑事被告人面对的是以公安机关和检察机关为代表的强大的国家权力，故向无力负担费用的被告提供法律援助是保护其人身自由乃至生命权的必要条件。在完善我国刑事法律援助时，有学者提出可考虑对刑罚可能是十年以上有期徒刑的严重犯罪在一审中实行普遍的法律援助；或者针对普通程序审理的案件，在一审中设立普遍的法律援助。当然，要做好刑事法律援助工作，关键是要把法律援助资源向该领域大幅倾斜，并配套推进案件质量的考核评估机制建设，以有效应对法律援助“质量不高”、“监管不力”的问题。进而，我们还应把法律援助从审判为中心向整个司法程序扩展，并切实保障对法律援助申请的救济。中央《关于完善法律援助制度的意见》在《法律援助条例》前移援助的基础上，进一步要求建立健全办案机关通知辩护工作机制，切实保障受援人在侦查、审查起诉和审判阶段的法律援助权。前述《意见》颇具亮点的地方还在于，首次提出要逐步开展不服司法机关生效刑事裁判的法律援助工作，这就将实现了法律援助工作在刑事司法领域的全覆盖。为了实施前述《意见》，我国自2017年在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西八省市开始试点刑事案件律师辩护全覆盖工作。这项工作有着稳固的制度基础，即我国近年来刑事犯罪轻刑化发展趋势、我国财政收入的增长及随之而来的对法律援助经费的投入增大、我国律师等司法资源的快速增长与统筹协调。与此同时，最高人民法院、最高人民检察院在2017年还联合相关国家部委联合发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对值班律师的职责、权利义务等作出具体规定。在这些配套措施的作用下，我国的刑事法律援助正形成援助体系的分层化（即值班律师提供初步性、临时性法律援助，辩护律师提供传统的刑事辩护法律援助）、法律援助供给的多元化（国家供给、市场供给和社会供给相辅相成）、法律援助服务提供的多样化。在试点经验的基础上，这些改革应当逐步扩展至全国范围内。此外，我国还应该对法律援助申请人的申请权利提供充分救济，如前文所述，通过行政复议、行政诉讼强化对司法行政部门的异议处理行为的救济，从而将政府责任纳入到法治轨道上来。
从《法律援助条例》到《法律援助法》的立法提升，是法律援助作为实定法权利的坚实一步。当前，我国的《法律援助法》的立法工作正在按部就班进行。组织管理体制、适用条件、经费保障、人员建设和质量管理等方面是立法的重点和难点工作。在组织管理体制上，应坚持组织管理机构与业务实施机构的分离；在适用条件上，应当赋予省区市人民政府根据本地经济社会发展情况、公民财产情况和法律服务收费政府指导价标准来确定经济困难的标准；在经费保障上，坚持政府主导（财政拨款）和社会参与复合模式基础上，试行社会捐助和其他开源方式；在人员建设上，充分调动社会团体、高等院校、民办非企业单位等社会力量的积极性，协同国家建设好一支可持续发展的法律援助人才队伍，并把这项工作与法律援助人员的专业化职业化、提高法律援助人员的办案补贴结合起来；在案件质量管理上，应制定符合实际情况的法律援助人员准入机制，并通过建立服务过程监督、旁听制度、奖励制度、业务培训制度、服务标准建设、案件质量同行评估机制等制度强化法律援助案件的质量。为了让《法律援助法》的规定既贴合实际，又具有引领作用，立法工作应当审慎、细致，妥善解决以上五个方面的问题。
结 语
随着中国重回世界舞台的中心，中国政府关于“生存权和发展权是首要人权”话语体系的国际影响力得到极大增强。作为秉持“以人民为中心”发展导向、保障人民“五位一体”发展权利的话语，发展权要求发展好、维护好广大人民群众的根本利益，在党规体系、国法体系和司法经验等现存制度资源的基础上“讲好带有世界口音的中国话”。由于中国的贡献，“发展促进人权”成为国际社会的基本共识之一，推动着发展权话语的主流化。作为个体权利和集体权利的统一，发展权的内容具有综合性、附随性和不确定性，故以一体化保护模式来实现对发展权的法律救济是有效途径。法律援助作为发展权的具体表达之一，对社会弱者法律援助权的保障也秉持着同样的路径。党的十九大对我国社会基本矛盾的变化进行及时总结，强调新时期我国社会的基本矛盾是人民群众日益增长的对美好生活的向往与不充分不均衡的社会发展之间的矛盾，而通过贯彻科学发展观，实现我国经济社会的充分、均衡发展，是满足人民群众日益增长的对美好生活向往（包括对法治、公平、和正义的追求）的不二途径。让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，是我国司法体制改革的目标，法律援助旨在补齐社会弱者在法律面前的“权能短板”，契合了发展权的内在要求。职是之故，在新时代，法律援助作为发展权的具体表达之一，也成为在实现中华民族伟大复兴中国梦中增进发展权的应有之义。
