摘要：《重大宪法信条十九条》（以下简称《十九信条》）是武昌起义后清廷在紧急时刻颁布的宪法性文件。在内容上，它突破了预备立宪初期清廷对于君主立宪的构想，对君主权力进行了相当的严格限制，具有“虚君共和”的宪法特性，从中可以窥见中国宪政在发展过程中多元宪政思潮之影响与变迁。相对于《钦定宪法大纲》因其开创性而在中国宪政史上获得较多关注，学界对《十九信条》之研究则相对薄弱。本文旨在探讨其产生的历史时代背景以及在中国立宪史上的地位等问题。

关键词：立宪；十九信条；宪政史；历史评价

遭逢辛丑年的溃败后，在东西方各国立宪运动的启示下，晚清王朝最终选择了仿行立宪来挽救统治危机。但预备仿行立宪原意还是要保证“皇位永固”和“万世一统”，这实际上已经犯下“错置具体感的谬误”[1]（P36）。因昧于时世，在皇位和权力已经不可得兼之时，清廷依然不肯顺应历史潮流彻底地推动立宪改革。直到武昌起义，清廷才如梦初醒，希望用交出权力求得皇位永固，这时大清王朝无可挽回地崩溃坍塌，只留下一纸《十九信条》——这部中国立宪史上颇为尴尬的“第一宪法”——在历史深处的回响。

一、清末政局危机与《十九信条》的颁布

自1906年宣布仿行立宪后，晚清王朝的统治者似乎暂时找到了解决统治危机的方向。1908年又颁布了《钦定宪法大纲》以及《逐年筹备立宪清单》，作为预备立宪的顶层设计。然而，不久后光绪皇帝和慈禧太后的相继去世，对晚清的政局产生了极大的震动，清末政局迅速向两极化发展。一方面在新政初期，清廷也希望有所作为，“采取的措施和营造的社会氛围已经吊起了社会要求宪政的胃口”[2]，社会上要求加快立宪的呼声也越来越高。同时，出于对清廷办事敷衍拖沓的戒备，清廷所采取的有关宪政措施一旦不能满足预期，就会受到立宪精英群体强烈的批评和抗议；另一方面，晚清王朝的政治权威已经消耗殆尽，摄政王载沣年仅二十五岁且性格柔弱，并未能担负挽救清王朝统治危机的重任。“反而在失去权力的恐慌中加速走向保守和偏执，无视社会人心的变化，顽固地坚持满族统治集团的特权。”这样的做法更“激起各地督抚的反对和大批满汉官员的不满。”[2] 实际上，晚清王朝最后的统治者是在短暂的集中权力的自我安慰中，走向了彻底孤立和垮台的境地。

在1909年10月至1910年11月长达将近一年间，清末立宪党派以极大热情组织的三次大规模国会请愿运动，均以清廷弹压否决而告终。在请愿过程中，立宪派召开各省咨议局联合会议，商议请愿办法，推定代表入京。入京后，立宪派积极发动群众联合签名，遍谒当道泣血陈词。立宪派代表在推动速开国会请愿运动中表现出的勇气、耐心、以及决不退缩的精神，实际上也已经远远超出了中国传统政治的范畴。但他们的努力（也是压力）并没有扭转当政者的态度。在传统家国政治的框架内，清廷并不能理解国会请愿运动所蕴含的内在政治危机。最后，清廷虽然答应了缩短预备立宪的期限，但又采取强硬措施解散国会请愿代表团。立宪派与清廷各自在不同的政治理念下各自运行，使得立宪派对清廷的宪政改革失去了信心，“更加速了革命危机的推进”[3]（p58）。

不仅如此，清廷在1911年5月8日颁布上谕并组织了“皇族内阁”。“皇族内阁”可以说是新瓶装了旧酒，也是清廷玩弄权术的最拙劣的表现，结果是既失误又失信，因此受到社会各界的严厉指责，甚至连当时的外国媒体也同样表达出失望之情。各省咨议局议长、议员上书陈辞：“第一次组织内阁制总理，是与立宪国之原理相违反。国外报纸屡肆讥评，以全国政治之中枢而受外论之抨击，已有妨于国体”，“天下臣民……一睹新发布之内阁组织之总理，乃于东西各立宪国之外开一未有之创例，方疑朝廷于立宪之旨”，“为患何堪设想”。[4]（P579）

但在传统政治垄断权力的惯性思维之下，这些批评自然又被“视为嚣张之举”[5]（P126）。清廷立即对此做出严厉的谴责，颁布了《各省咨议局议员请另组内阁议近嚣张当遵宪法大纲不得干请谕》，这无疑是向立宪派和社会各界宣告了清廷立宪的底线。同时，“皇族内阁”本身也破坏了延续清朝二百余年的部院大臣满汉分立的政治惯例。一些脚踏两只船想借立宪来确立政治优势地位的汉族官僚也从摇摆不定开始对清廷表现出不满，进一步加剧了晚清统治阶层内部的离心力。

正在清廷内外交困进退失据、徘徊犹豫之际，革命派新军在意外中发动了武昌起义，反倒成为压垮清廷的最后一根稻草。此后，各省纷纷响应宣布独立，拱卫京师的滦州新军也谋划响应，其中有革命倾向的张绍曾等新军军官为求师出有名，乘机向清廷提出类似最后通牒的《政纲十二条》。“臣等忝膺戎寄”，“何敢妄干时政，越职建言”，“臣等叠经召集各部队人等，反复开导，晓以忠君爱国大义，乃据各将士等环陈意见，胪列政纲，以改革政治诸端，要求代奏”。[4]（P99）不想，这样一个既是为难也是逼迫的策略给予清廷巨大的政治压力，为求挽回将至的败局也是最后放手一搏，清廷急令资政院迅速制定并通过钦定宪法内的重要信条即《十九信条》。

二、推动《十九信条》产生的社会力量

从19世纪末到20世纪初，资本主义经济在当时的中国已经获得了初步发展，新兴的社会阶层已经具备雏形。“大众传媒的普及和新型自由职业的出现和扩大使商人和知识分子成为新一代的社会精英和相对独立的社会群体。”[6]（P46）而作为他们政治代表的立宪派和革命派，“逐渐走向历史舞台，成为清末推动社会政治变革的两股主要力量。”[7]（P15）同时，随着清政府与西方国家的交往，一部分朝廷官员对西方社会有了更深入的了解，他们在一定程度上也逐渐意识到宪政已经成为时代发展的潮流。

（一）立宪派成为推动预备立宪的主要力量

戊戌变法时期，尽管康有为等人也提出了效法日本君主立宪的主张，但这一时期立宪派还没有出现。作为一种社会思潮，君主立宪是在1903年以后的出现的新事物，“人们开始将这一时期的君主立宪者称为立宪派。”[6]（P58）梁启超、张謇、杨度等精英人物是立宪派的主要代表和领袖。在具体的政治主张上也存在差异，但他们都主张制定宪法、召开国会，建立类似英国式的责任内阁制度。在当时立宪各派形成共识：国会是一国宪政的核心，只有召开了国会才能制定宪法，才能建立优良的政府，才能使民权得以伸张。“立宪派心目中的国会就性质而言是国家的权力机关，是人民表达意愿参与议政的机关。”[8]

为了在中国实现立宪的目标，立宪派组织立宪团体，积极参与立宪运动，充分利用资政院和咨议局等合法的阵地，宣传自身的主张，扩大在民众中的影响。正是在他们的坚定立宪信念引导下，在沉寂的清末社会政治中居然开展了三次全国性的声势浩大的国会请愿运动。这些活动不仅突破了传统上省域界限和身份差异，甚至也让更多社会精英体验到西方式的权利斗争的含义，更显著地提高了立宪派在立宪运动中的影响。[9]

立宪派能够成为清末立宪运动的主导力量其原因在于：第一，立宪派大多属于地方绅士阶层，原本就是传统中国社会中沟通朝廷与地方的中间渠道，他们的主张往往既能体恤民情，也会得到地方实力派官员的支持。“这使得他们在‘合法’地进入资政院和咨议局等立宪机关之后，又‘合法’地利用这块阵地积极推动立宪运动”。第二，在立宪的路径选择上，他们一般主张采取温和方式实行立宪，“与统治集团的主导思想有着相当一致的地方”[10]。第三，立宪派一般主张保留君主体制，这种看似保守主张在当时更易为国内各阶层所理解和接受。第四，立宪派的主张在当时基本上代表了国内宪政思想的最高认识水平，在理论的系统性方面也超过其他政治力量。当时立宪派对“议会、性质、地位、效能、权力结构和实现方式等多方面的认识上超越了前人，将晚清的议会理论推到了最高水平。”[10]这些“优势”使得立宪派在清末立宪运动中能够直接影响社会运动的发展方向。[1]

（二）开明官僚阶层成为体制内推动立宪的积极力量

自清政府宣布实行新政之后，统治集团内部对待立宪的态度也渐趋分化，一部分接触到西方政治的开明官僚逐渐成为宪政改革的积极力量。这些体制内的立宪力量又可被分为中央集团和地方集团两种势力，他们之间互相依仗、声气相通，虽无党派的形成，也无明确的纲领，但在关键时刻对整个上层集团产生重大影响。

推动宪政改革的中央集团中，最有影响力的是驻外大臣和出国考察政治的群体。他们是清政府中较早走向世界的官僚士大夫群体，“思想也比较开放，可称为带有资产阶级色彩的新型封建官僚”。[11]因为有切身的经历和观察，他们对西方政体优劣的认识更准确更深刻。“驻外使节长期直接感知资本主义文明，所受的震撼自不用说了，因而他们对变革政体有较为急切的要求。同时，他们长期任职海外，弱国无外交的境遇，令他们十分痛恨清政府的腐朽无能，逐渐与清王朝产生了离心倾向。”[11]随着预备立宪的逐步推进，他们中的那些较为激进主张者也开始对最高统治者感到失望，“政治态度也进一步激进化。他们对预备立宪予以猛烈抨击。”不过，受其身份和政治地位的局限，他们的立宪观念“停留在早期维新派的水平上”，[11] 希望中国走日本那样的二元制君主立宪道路。

出国考察政治大臣由于特殊的身份地位，他们的宪政主张对最高统治者产生直接的影响。通过对各国政治的考察，他们对中西方的差距也有了直观的感受，逐渐摒弃了中国政治文化优越论的观点，因此，他们对于不触及国体的宪政改革也表现出积极的支持态度。同时，“他们将海外考察所得与自身原有的政治利益和政治意志结合在一起，形成了传统绝对主义色彩极为浓厚的君主立宪主义的意识形态。”[12]这些思想就成为后来预备立宪的理论根基并引导着清末宪政的发展方向。

地方势力集团是指当时积极支持参与新政的地方督抚大员。“几乎在历次中央政府的重大立宪举措的决定都包含了地方督抚的不可忽视的影响。”[6]（P41）尽管从根本利益上讲，他们与清王朝是休戚与共，但他们与清廷上层之间也存在着利益的冲突。为了在双方的权力博弈中保持自身实力，一般地方督抚也会比较支持宪政改革，当然立宪对他们只是实现政治目的的手段。据统计，预备立宪时期全国半数以上的地方督抚都向清廷上书请求改革乃至宪政改革。一些督抚在不同时间或不同任上还多次上书，也出现了联名上书。随着立宪运动的发展，他们的联系越来越紧密，对清廷施加的压力也越来越大。

（三）革命派成为推动清末立宪的外在力量

革命派主要是资产阶级知识分子群体，大多有过留学欧美或日本的经历，主张直接推翻清王朝的专制统治，追求西方的立宪主义政体。在实现立宪的路径上，革命派主张采取暴力的手段，坚决反对保留君主制度。“故彼之所藉口者，其初恐朝廷之不立宪，其继愤政府之假立宪，其后乃不欲出于和平立宪，而思以铁血立宪。”[4]（P94）他们积极组织革命团体储备积蓄力量，也多次发动反清的武装起义，给清政府的统治施加了巨大的压力。不仅如此，革命者对于新思想的宣传，也逐渐打破了传统政治合法性的神话，“客观上加速了晚清宪政改革的步伐。”[6]（P16）同时革命派的出现也成为立宪派催促清廷加快立宪步伐的很好的借口。清廷为笼络人心巩固统治不得不对立宪派采取更宽容的态度，以至立宪派能够大胆建言，放手壮大自身的力量，最后反使朝廷受制于立宪派的力量。总之，革命派意欲对抗清廷的立宪，时有揭露和阻挠清廷立宪的举动，也可视为清末立宪过程中的一项外部压力因素。

三、《十九信条》的主要内容及特征

从内容来源来看，《十九信条》受张绍曾等人的《政纲十二条》影响极大。“览其大旨，佥以皇位之统宜定，人民之权利宜尊，军队之作用宜明，国会之权限宜大，内阁之责任宜专，残暴之苛政宜除，种族之界限宜泯，而归本于改定宪法，以英国之君主宪章为准的。”[4]（p99）通过对比可以看出，在最后清廷已经无条件地完全答应了他们的“虚君共和”的要求，“统制臣张绍曾等所陈各节，均已仰蒙采纳”。[4]（p101）“凡《政纲十二条》中涉及宪政的条款，《十九信条》中不但全部收入，而且更加具体。《十九信条》只不过用宪法信条的形式，对《政纲十二条》加以肯定而已”。[13]（P100）

政纲十二条	十九信条
第一条大清皇帝万世一系	第一条	相同
第三条改定宪法由国会起草议决，以君主名义宣布，但君主不得否定之	第五条	相同
第四条宪法修改提案权专属于国会	第六条	相同
第五条海陆军直接打皇帝统率，但对内使用，应由国会议决特别条件遵守，此外不得调遣军队	第十条	基本相同
第六条格杀勿论、就地正法等律不得以命令行使。又对于一般人民，不得违法随意逮捕、监禁	第十一条	基本相同
第八条组织责任内阁，内阁总理大臣，由国会公举，由皇帝敕任。国务大臣，由内阁总理大臣推任。但皇族永远不得充任内阁总理大臣及国务大臣	第八条	相同
第九条关于增加人民负担及媾和等国际条约，由国会议决，以君主名义缔结	第十二条	基本相同
第十条凡本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支	第十四条前半部分	相同
第十一条选任上议院议员时，概由国民对于有法定特别资格者公选之	第七条	相同

《政纲十二条》中仅有关于开国会、特赦政治犯和军人参政的第二条、第七条和第十二条等三条等条文没有被采用。但第七条中“关于国事犯之党人，一体特赦擢用”的内容，已经在1911年10月30日颁布的《准开党禁颁布特赦谕》中予以规定。

从《十九信条》条文反映的宪法理念来看，尽管也包含有“皇帝神圣不可侵犯”和“大清帝国皇统万世不易”这样的条款，但与《钦定宪法大纲》根本不同，它“采用最良君主立宪主义”即“英国君主立宪主义”，“而以成文法规定之”，体现出了“宪法为万世不磨之大典，君民共守”[4]（101）的观念。《十九信条》从多个方面对皇权进行了分离和限制，皇权不再是至高无上的权力，需要以宪法规定做为权力边界（第三条）。皇帝不能设官置禄、陟黜百司（第十三条），无权任命总理大臣、国务大臣等重要官职（第八条），同时也失去了对国家财政的干预能力，财政预算案必须由国会议决（第十四条）。在军事权力方面，虽然还保留有一定的军事权力，“但对内使用时，须依国会议决之特别条件”（第十条）。在外交方面，皇帝也必须依据国会议决，才能够行使缔约、宣战、媾和等权力（第十二条）。综上所述，《十九信条》实际上是对传统的以皇权为中心的封建政体进行了颠覆和重构，皇帝基本上已经从主权之所属与所在的大权统治者地位转变成为新政体的有机的组成部分，“再也不是绝对的、不可变更的制度”[14]（P38）。同时，对比《钦定宪法大纲》以及汪荣宝、李家驹两人起草的大清钦定宪法草案部分条文，《十九信条》已经从日本君主立宪的学步者[2]的角色中摆脱出来，基本接近于英国“虚君共和”的君主立宪主义理念。

四、《十九信条》在中国宪政史的地位与评价

在《比较宪法》一书中王世杰、钱端升两位先生认为，《十九信条》是清代所颁布的唯一的宪法，而且也是中国历史上的第一部宪法。[15]（P351）但在新中国成立后，宪法学界和法史学界对《钦定宪法大纲》和《中华民国临时约法》均有详尽的分析和评价，却对介于二者之间的《十九信条》却着墨不多，大有厚此薄彼之感，这不能不说是中国宪政史研究领域中的吊诡之处。

本文认为主要有以下几点原因造成了这样的结果：首先，大多数人认为《十九信条》是清廷在危急时刻而匆忙抛出的救亡之策，在匆忙中缺少理论准备，缺乏深刻内涵。其次是从《十九信条》的制定、颁布到清王朝的灭亡之间时间太短，在社会上基本没有影响力。最后，主要是认为清廷抛出《十九信条》是为了对付革命派，带有浓厚的政治欺骗色彩，而且晚清法统断绝之后，革命思潮已蔚然成为中国社会的主导潮流。革命对宪法的内在保守性的排斥，使本已处于边缘化的“无用”的宪法文件当然不会得到重视。

但是抱着宽容的历史态度，“从我们的未来出发，积极地对待历史和历史与现实的关系”，“把宪法的生成置于一定的历史过程中，与现代国家的发展结合在一起考察”[16]（P88），客观地对这些条文进行解读：无论说《十九信条》是清廷匆忙抛出的救亡之策，还是认为其社会影响力太小，或者批评它是为了对付革命而具有欺骗色彩，这些并不必然影响它在中国近代宪政史上的地位以及对于中国宪政发展的启示作用。

首先，观念形态的进步虽然是一种缓慢进化的结果，但不可否认在看似偶然的历史事件中所蕴含的意义。《十九信条》对中国宪政的发展具有重大的开创性意义：在中国历史上第一次以根本法的形式明确地载入限制皇权的内容，这是对中国传统政治伦理观念的颠覆与重构。中国传统政治从来都是“成者王侯，败者贼”的历史死循环，但无论政权如何更替都与政治观念和政治文明的进步无涉，政治传统的基因中缺少限制皇权的政治伦理建构，反而是不断地在制度的框架中巩固和扩大皇权。早熟的政治造成了政治文明的长期的裹足不前，这已被确认为中国历史发展的一般趋势。因此，《十九信条》的出现是对中国传统政治文化的解构与重建，在中国宪政史上的价值，不仅不会减小，反而会随着学界研究的深入以及由此带来的社会理解的增多而愈觉其恒久。正如作为近代英国宪政起源的1215年《自由大宪章》在800年后还要在全世界进行巡回纪念，如果考察它对当时英国政治的实际影响，或许会被认为是一种历史的虚妄。但《自由大宪章》的幸运在于它所确认的那些原则在此后的英国历史一再被确认，并渗透到后来英国的政治实践中，一步步改变了英国的政治文明。

其次，《十九信条》以英国式“虚君共和”为立宪模式，为我们提供了一幅中国宪政运动进步的图景，使我们能够完整地对中国宪政发展过程进行思考。就宪政模式的选择而言，近代中国经历了二元制君主立宪——君主立宪制——民主共和制三个阶段。由于西方的侵略以及由此带来的东西方之间交流的深入，中国遭遇到全面性的危机，“社会·政治秩序与文化·道德秩序的解体，以及在这样的解体所造成的政治、社会与文化（包括道德）‘三重危机’”[1]（p23）。在经历了内外交困的压力之后，清廷在比较折衷后预备选择日本的二元君主立宪制度，并为立宪进行各项准备工作，包括宪法草案的拟定工作[17][18]；随后在骤然兴起革命压力下，清廷迅速妥协选择了英国式的立宪君主制度模式；然后随着革命运动风起云涌，自民国时代中国各政党（派）又开始了共和主义立宪的试验。可以说，近代中国的宪政选择都是充满痛苦、挣扎的博弈与妥协的过程。这些选择与尝试，“目的并非局限于观念层次的思辨，而是在于以合乎规律的内容和严谨通俗的逻辑启发人们进行有为的文明的选择”[19]（p150），才使中国社会开始摆脱一元权力专制主义的泥潭，在民主宪政主义的道路上蹒跚前进。从这个角度来看，《十九信条》是中国宪政运动的一次重要尝试，又是中国宪政发展的一个重要的环节，对我们从多角度认识和思考中国宪政发展与路径选择有着重要的历史和现实意义。

再次，对《十九信条》的批评中有一项即认为缺少保障国民权利的条款，这比《钦定宪法大纲》还要倒退。这种简单的横向对比是缺少历史感的，也是没有实质意义的批判。[3]考证《十九信条》制定和颁布前后的相关奏折以及前述发现的钦定宪法草案等内容，可以看出：第一，《十九信条》并非完整的宪法，而是宪法中的原则和重点条文。在资政院总裁李家驹奏折中已经说明，“兹仅先拟具宪法内重大信条十九条，凡属立宪国宪法共同之规定，则暂从缺略，俟全部起草时，再行拟具。”[4]（P102）第二，自颁布仿行立宪诏谕后，清廷已经下令进行宪法草案的起草工作，“‘李汪宪草’‘就是中国历史上拟定的第一部宪法草案’”[18]，已拟定的草案中应当包括有臣民权利义务的内容，在汪荣宝日记记中载拟定宪草第四章即为“臣民”。另外发现的其他两种宪法草案，虽“难以确认纂拟机构和时间”，“二者皆为清廷秘密立宪的产物”，“但李家驹、汪荣宝起草宪法时应做过借鉴。”[18]而在保留完整的一部宪法草案中，对包括法律面前一律平等、人身自由、宗教信仰自由、财产权、不受非法逮捕权、言论权、著作权、集会权、结社权、儿童受教育权和选举权以及服兵役和纳税义务进行规定了[18]。因此，如果不是情势紧急，“中国第一部宪法”应该会对国民的民主权利进行更为详细和进步的规定。

当然，由于《十九信条》是中国历史上的第一次对皇权进行成文法的限制，它在理论上还存在着相互矛盾之处，甚至是在法律观念与知识理解上的混乱和错误。例如，在第九条对于弹劾权与内阁不信任问题的混淆，“在责任内阁制，只需议会表示不信任时，即当辞职，并不受弹劾时为限。此种错误，殆系当日起草者不明两者界限之所致。”[20]（p82）再如，在第十一条对于紧急命令权的规定，也存在着对英国宪制精神的诸多误解。[21]（P476）但这些问题与不足并不应该掩盖其在中国宪政史上的开创性意义。

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