创新地方政府职能打造法治化一流营商环境
李晴川
摘 要：本文围绕地方政府职能创新对营商环境的影响，探讨如何通过政府职能转变推动法治化营商环境建设。首先，本文从理论角度分析了政府职能创新对营商环境的影响机制，指出了政府在简化行政审批、优化服务、加强监管等方面的关键作用。随后，通过考察国内省市政府职能创新的实践，包括北京、上海、深圳、海南、辽宁等城市在营商环境优化中的创新实践，推行一站式服务、深化“放管服”改革，设立营商环境建设厅（局）等方面取得的显著成效。重点探讨了设立营商环境建设厅（局）的动能作用，结合河南地区的现状，提出通过设立专门管理机构，系统性改善本地法治化营商环境的建议。通过有效整合政府资源和加强法治宣传，以创新举措推动法治化营商环境的优化。此外，本文还强调了律师队伍在法治化营商环境建设中的重要作用，建议通过多方协同助力地方经济高质量发展。
关键词：法治化营商环境 地方政府 职能创新 河南地区
营商环境是国家或地区促进经济发展的关键因素，是吸引投资、激发市场活力、促进创新创业的重要支撑。党的二十大以来，国家层面密集出台了《关于促进民营经济发展壮大的意见》《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作、努力调动民间投资积极性的通知》《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等一系列促进民营积极发展的政策文件。地方政府作为经济发展的主要推动力量，通过职能创新积极落实国家政策优化营商环境，如推动惠企政策落地、简化行政审批、创新监管方式、加强政企联动等举措。截至目前，我国优化营商环境取得了明显成效，地方营商环境显著提升，区域经济发展动力也不断增强。
一、营商环境的内涵与地方政府职能的关系
（一）营商环境的内涵
营商环境是指市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，涵盖了法律与政策、市场准入、监管体系、基础设施、金融服务等多个维度，是一个国家或地区经济平稳发展的关键因素，对经济竞争力增长及其未来的可持续性至关重要。良好的营商环境能够激发企业活力，吸引外资，促进区域经济发展。党的十八届三中全会上，习近平总书记正式提出了“营商环境”概念，并明确了“建设法治化营商环境”的目标，标志着我国营商环境建设进入新阶段。2020年7月，习近平总书记在吉林省考察交流时对经济高质量发展建设提出工作要求，特别指出目前需要加快政府职能转变的进程，进一步优化法治化市场化国际化营商环境。党的二十大报告提出，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。全国各地不断简政放权，大幅减少行政审批等事项、大力减税降费、实施商事制度改革，改革完善市场监督体制机制，一系列改革措施有力激发了各类市场主体活力。
（二）地方政府职能部门对营商环境的影响
地方政府部门职能直接影响着企业的经营时间成本、经济成本，职能部门的作用发挥是营商环境的主要影响因素。传统的地方政府职能主要以监管和行政审批为主，强调对市场和企业活动的控制。这一职能有助于维护市场秩序，但也可能导致行政效率低下、企业运转成本增加。随着市场经济的发展，地方政府的职能逐渐转向服务型和引导型，通过“放管服”改革、数字政府建设、创设营商环境建设厅（局）等方式，实现职能创新，简化行政流程，提升服务效率，激发市场主体活力。地方政府职能创新与营商环境之间存在相辅相成的关系。政府部门职能的转变创新有助于降低企业的制度性交易成本，提升市场的开放度和竞争力，从而优化营商环境，推动区域经济的可持续发展。
在2023年经济学人智库（EIU）发布的营商环境排名中，新加坡以8.7分的高分位列榜首，中国香港以8.25分位列第七，中国内地排名位居第31位。相较十年前的第96位有了显著提升，反映出我国在优化营商环境方面的持续努力和取得的进步。这十年来，市场主体改革、市场体系改革、宏观经济治理改革以及高水平开放型经济新体制改革等一系列改革措施，有效地激发了市场活力和社会创造力，促进了政府职能的转变，提高了政务服务的便利化程度，从而为企业和企业家提供了更加良好的经营环境。特别是，我国在多个营商环境指标上都有显著的改革亮点，尽管在某些方面与全球最佳水平相比仍有差距，但政府在市场经济的发展中具有核心作用，有效推进的政府管理机制在营商环境的优化工作中起到了至关重要的作用，使得整体呈现出积极的改善趋势。
二、国内省市政府职能创新对法治化营商环境的影响
（一）传统政府职能转变与创新
2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”。这一重要论断深刻阐明了法治和营商环境的关系，强调要依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益，并贯彻到立法、执法、司法、守法各个环节之中。为充分发挥法治在市场化、法治化、国际化一流营商环境中的作用，各地各部门认真贯彻落实党中央关于优化营商环境决策部署，积极组织开展形式多样的优化法治化营商环境普法活动，取得了良好的效果。
1.开展法治化营商环境普法宣传，加强法律保障
上海在自贸区内大力推进知识产权保护制度的完善，同时提高法院对企业破产和合同纠纷的处理效率，进一步提升了上海在国际营商环境中的竞争力。河北省司法厅将《宪法》《民法典》《优化营商环境条例》以及其他涉及营商环境法律法规宣传作为普法内容，纳入年度普法与依法治理工作要点，在全省范围内推动开展。广东省围绕市场主体的需求，丰富创新宣传的形式，增强普法工作针对性和有效性，帮助市场主体防范法律风险，扩大普法覆盖范围。黑龙江省司法厅、普法办以民营企业法治需求为导向，在全省开展涉民营企业法治宣传教育“六个一”活动，有针对性为民营企业提供多元化、多层次、多类型的法治宣传教育服务。重庆市川南区在探索企业经营管理人员法治素质提升示范建设中，根据全面剖析企业在设立、运营、退出等“全生命周期”各阶段面临常见法律风险，印制《企业经营法治应用场景手册》，为企业提供全方位的风险防范指引。浙江省开展《浙江省优化营商环境条例》集中宣传，推动校园、企业、楼宇等宣传方式，持续提供公众对优化营商环境的认可度、满意度。甘肃省司法厅突出领导干部“关键少数”，完善领导干部应知应会党内法规和国家法律法规清单、领导干部学法用法清单制度。以法治手段推动营商环境优化，对稳定市场预期，提振发展信心具有重要的意义。
2.简化行政审批程序，降低企业制度成本
浙江省的“最多跑一次”改革是国内优化营商环境的重要创新举措，致力于通过简化行政审批流程，提升政务服务效率。该改革的核心理念是以群众需求为导向，站在群众和企业的角度，重新界定“一件事”，通过整合政府内部的多个部门，实现跨部门、跨层级的一体化审批。企业和群众只需到政府部门“跑一次”，就能完成大部分行政事务，从而极大减少了办事的复杂性和时间成本。北京市在借鉴浙江经验的基础上，推出了“一网通办”的政务服务改革，通过整合线上平台，将原本分散在各部门的政务服务集中到统一的网络平台上，企业和市民可以在线上快速办理各种行政事务，真正实现了审批事项的无纸化、在线化和无障碍化。除此之外，北京还积极推动监管方式的创新，实施“双随机、一公开”制度，即在企业监管中，随机抽取检查对象和执法人员，并将检查结果公开。这种模式降低了企业的合规成本，增强了市场竞争的公平性，进一步推动了营商环境的提升。与此同时，上海市通过简化行政审批手续，完善了“清单管理”模式，极大减少了政府对企业的干预。通过政府权力清单、责任清单和负面清单的出台，地方政府在审批和监管中逐步明确了职责边界，减少了模糊的行政干预，增强了企业自主权和市场活力。企业在经营过程中，依据清单管理，能够更加明确合法的经营边界，避免了不必要的行政干预与合规风险。通过这些举措，不仅提升了政府工作的透明度，也进一步理顺了政府与市场的关系，使企业在更加规范、有序、透明的市场环境中运作。
（二）设立营商环境建设厅（局），打造“一站式”政服务
目前，我国部分省市成立了营商环境建设厅（局）。在省级层面，全国有海南、辽宁、黑龙江等省设立了营商环境建设厅（局）。贵州遵义、辽宁丹东、四川乐山、安徽铜陵等地均设立了营商环境建设局。
2018年11月8日，辽宁省营商环境建设局挂牌成立，根据《辽宁省机构改革方案》要求，辽宁省将营商环境建设监督局由省工业和信息化委员会的部门管理机构调整为省政府直属机构，政务服务管理办公室和民心网划归营商局管理，加挂省政务服务管理办公室牌子。2022年12月13日，海南省营商环境建设厅在海口揭牌成立，成为全国首个省级营商环境建设厅，融合了省政府电子政务办、省发展改革委、省政务服务中心、省大数据管理局等部门相关职责，负责统筹推进营商环境、政务服务、数据共享、信用社会“一体四面”建设，作为正厅级省政府组成部门，负责统筹推进营商环境、政务服务、数据共享、社会信用等工作。省营商环境建设厅机关下设11个处室以解决当前营商环境突出问题。设立省营商环境发展促进中心，隶属于厅的正处级公益一类事业单位，下设6个内设机构。另外，作为业务主管部门，加强对省大数据管理局的领导和监督。为进一步加强对营商环境的统筹领导和系统谋划，海南省委同时成立优化营商环境工作领导小组，建立省委书记和省长任组长的双组长制，定期召开例会，研究推动跨层级、跨部门、跨领域的重点改革事项。2023年2月27日，三亚市营商环境建设局揭牌成立，主要负责三亚市营商环境建设、社会信用体系建设、统筹推进三亚全市“放管服”改革和相对集中行政许可权改革等工作。北京市经济和信息化局下设营商环境处（央企服务处），在推动营商环境优化中起到了统筹协调的作用，通过整合各部门资源，提供一站式服务，负责相关行政审批项目的统筹、协调工作，组织拟订行政审批项目的办理流程、审批标准、质量标准及规范，全面提升了政府服务效率。
总的来说，浙江、海南、北京、上海等地的优化营商环境改革，是我国地方政府通过职能创新推动经济发展的成功范例。它们通过简化行政流程、整合资源、创新监管模式，极大地提升了政务服务效率，促进了市场的公平竞争，减轻了企业负担，推动了经济的高质量发展。这些举措为全国其他地区提供了有效的参考和借鉴。
（一）河南地区营商环境现状
河南及各市（区）县政府通过政策扶持、简政放权、法治保障、优化服务等方式找准症结、精准发力，不断为各类市场主体营造更好的营商环境。河南省法治政府建设领导小组印发《关于进一步改进行政执法服务当前重点经济工作的指导意见》，制定具体措施，进一步规范行政执法方式。河南省纪委监委印发《全省纪检监察机关开展优化营商环境监督治理工作方案》创新工作机制，督促解决政策制度落实到位。省政府根据发展需要修订《营商环境违法案件调查处理办法》，通过扩大案件受理范围、强化案件统一受理、重塑案件管辖机制、优化案件办理程序、健全办案工作机制等多项措施监督治理打造一流营商环境。
河南郑州等多地严格落实市场准入负面清单，持续完善案例归集和通报、对标通报案例整改等制度，推动实现市场准入“法无禁止即可为”。多项创新举措，涵盖简化行政审批、推行“互联网+政务服务”、深化“放管服”改革等领域。郑州市多部门联合采取创新举措优化办事流程，公开透明办事方案以优化营商环境。郑州市发展改革委逐项对照《郑州市2024年优化营商环境工作要点》，加大对优化营商环境工作成效的宣传力度，鼓励各地各部门积极向国家权威新闻媒体推送营商环境改革创新亮点工作，全面塑造“亲商安商护商赢商”良好城市形象。郑州市城管局全面践行“百姓城管服务百姓”宗旨，聚焦商户关切，创新执法方式，积极营造服务为先、公正文明的城管执法环境，切实增强广大商户的获得感和体验感。变末端执法为源头治理，推行“首违不罚、轻微免罚”等制度，坚持文明执法，提升服务质量。郑州市工信局；围绕惠企政策“一口发布、一口解读、一口兑现、一口服务、一口评价”，联合搭建“郑惠企”政策服务平台，点对点推送适配政策。郑州市中级人民法院强化审判管理，促进破产审判规范化，制定《破产案件办理流程》。郑州市行政审批政务信息管理局实行线下办事“只进一门”，市政务服务中心在事项集中入驻的基础上，设置“一件事”专区、绿色通道及潮汐、办不成事反映窗口等等。
洛阳市立了营商环境评价体系，每年对各部门和县区的营商环境进行打分排名，激发各部门的积极性，提高服务质量。推进“一枚印章管审批”改革，所有行政审批事项归口至市行政审批服务局，减少了审批环节，提高了审批效率。南阳通过“政企直通车”平台，构建政府与企业的沟通机制，及时解决企业面临的困难和问题。开封市通过建设“一站式服务”中心，将多个政府部门的审批职能集中在一个平台，方便企业和群众办理各类政务服务。对符合条件的企业投资项目，实行“容缺受理、承诺审批”模式，减少项目落地前的审批时间。许昌市实施“多规合一”改革，将土地、规划、建设等多个部门的审批流程整合，减少企业在项目建设中的时间成本和资金成本。
（二）成立营商环境建设厅（局）的职能作用
河南省通过积极推进政府职能转变，营商环境取得了一定成效，如行政审批效率的提升、市场监管体系的规范化以及公共服务体系的逐步完善。这些改善有效推动了区域经济的发展。然而，与沿海发达地区相比，河南的营商环境仍存在明显差距，尤其在部分领域中，行政审批流程依然较为复杂，政府服务意识和能力有待进一步提升。这种背景下，成立营商环境建设厅（局）将有助于进一步优化政府职能，推动法治化营商环境建设迈向更高层次。
成立营商环境建设厅（局）有助于集中管理和协调营商环境的改善工作，打破部门壁垒，推动职能整合。通过专门机构统一负责营商环境建设，可以加快政策执行速度，确保政策的一致性和有效性，减少部门间的推诿现象。其次，该机构可以负责对现有政策进行系统评估，结合河南本地经济结构和发展需求，制定符合地方实际的优化举措。通过优化资源配置，营商环境建设厅（局）能够在政策制定、市场监管、公共服务提升等方面提供更具针对性和灵活性的管理机制。同时，创新治理模式是推进营商环境建设的重要动力。该机构可以在运用数字化技术提升行政效能和加强企业与政府的沟通渠道做到更加高效、透明。
综上所述，河南省通过设立营商环境建设厅（局），能够有效推动政府职能创新，提升服务型政府建设水平，增强营商环境的法治化、市场化和便利化水平，为实现区域经济的高质量发展提供强劲动能。
（三）营商环境建设厅（局）政府机构职能设置
1.外省机构设置经验借鉴
海南、辽宁、黑龙江等省成立了营商环境建设厅（局），吉林省成立吉林省政务服务和数字化建设管理局（吉林省营商环境建设办公室），贵州下辖多地成立了营商环境建设管理局，主要受理投诉举报、违法案件调查处理等项工作。建议根据我省实际情况，设立营商环境建设厅（局），专门机构专门人员专门办公地点，明确投诉受理途径与主动开展调查机制，定期走访企业问询情况等方式使行政服务更加公开透明，全面改善我省的营商环境状况。
河南省目前采取营商环境领导小组的工作方式，在实际运作中可能存在一些潜在的问题。一是效率问题。营商领导小组一般由多个部门或机构的代表组成，成员之间可能存在协调困难，导致决策过程缓慢，影响工作效率。二是权力分散问题。营商领导小组成员来自不同的部门或机构，代表不同的立场，可能受到不同因素的影响，导致权力分散，责任不明确，或决策偏向某些利益集团，而忽视了整体的公共利益，难以形成统一的决策。三是缺乏专业性。营商领导小组成员可能并非营商环境领域的专家，缺乏相关的专业知识和经验，影响决策的质量。四是可持续性问题。营商领导小组通常是为了解决特定问题而设立的临时机构，一旦问题得到解决，小组可能被解散，导致相关工作的可持续性受到影响。
综合而言，成立营商环境建设厅（局）是我国体制改革的一个突破，根据外省经验，成立专门营商环境建设管理机构对地方经济有促进意义。一是体现了对营商环境的高度重视。表明打造法治化一流营商环境的决心，同时也对持续招商引资、吸引外商投资具有重要意义。二是提高政府服务效率。营商环境建设管理局可以整合政府各部门的资源，优化办事流程，提高政府服务效率，减少企业的办事时间和成本。三是加强政府与企业的沟通。营商环境建设管理局可以加强政府与企业之间的沟通和联系，了解企业的需求和困难，及时为企业提供帮助和支持。四是促进地方经济发展。营商环境建设管理局可以通过优化营商环境，吸引更多的企业来河南投资和发展，促进我省经济的增长和发展。五是提升政府形象。营商环境建设管理局可以通过提高政府服务效率和质量，提升政府的形象和公信力，增强政府与民众之间的互信和合作。总之，营商环境建设厅（局）的设立可以促进政府职能转变，提高政府服务水平，优化营商环境，推动经济发展，提升政府形象。
2.机构职能设置
营商环境建设厅（局）可依据职能要求设定不同的职责。一是政策制定和规划。营商环境建设厅（局）负责制定和完善营商环境相关的政策和规划，以促进经济发展和企业活力。二是行政审批改革。营商环境建设厅（局）推动行政审批制度改革，简化审批流程，提高审批效率，减少企业办事的时间和成本。三是服务企业。营商环境建设厅（局）为企业提供一站式服务，包括政策咨询、项目申报、许可证办理等，帮助企业解决在经营过程中遇到的问题。四是监督执法。营商环境建设厅（局）负责监督各部门的执法行为，确保执法公正、透明，维护企业的合法权益。五是评价和监测。营商环境建设厅（局）定期开展营商环境评价和监测工作，了解企业的满意度和营商环境的改善情况，为政策调整提供依据。六是宣传和培训。营商环境建设厅（局）通过各种渠道宣传营商环境政策，提高企业和公众对营商环境的认识，同时组织相关培训，提高政府工作人员的服务水平。七是加强国际合作与交流。营商环境建设厅（局）参与国际合作与交流，学习和借鉴其他国家和地区在营商环境建设方面的经验，提升本地的营商环境水平。
（四）发挥律师队伍在法治化营商环境中的作用
律师队伍在优化法治化营商环境过程中具有不可替代的重要作用。首先，《优化营商环境条例》等法律框架为律师参与政府决策和市场规范化提供了政策保障和法律依据。律师凭借专业的法律知识与丰富的实践经验，能够在法律政策的制定和实施过程中为地方政府提供有效的法律咨询，确保政策的合法合规性。其次，律师参与营商环境建设厅（局）的工作，能够加强政府与企业间的沟通协调，保障企业合法权益，促进政府决策的透明和公正。律师还可以通过普法宣传、参与行政审批程序的规范化、推动纠纷的法律解决机制等方式，提升营商环境的法治化水平，推动地方政府形成稳定、公平、透明的营商氛围，为吸引更多企业投资创造良好的法律保障。通过营商环境建设厅（局）设立公益律师窗口，可有效改善营商环境违法行为受理投诉过程中不属于受理范围投诉的法律途径处理，在提高受理效率、改善舆论环境提供良性的途径。
律师队伍能够通过自身的专业服务，保障企业全周期合法合规经营，维护企业正常生产经营秩序。通过法治讲座、法律顾问等方式引导规范企业经营行为，减少法律风险。同时，律师还可以参与重大项目的法律论证，为企业提供法律体检，帮助其识别经营中的风险，协助建立健全风险防控机制。在实践中，律师能够及时帮助解决企业遇到的法律问题和法治困境，通过化解纠纷矛盾营造良好的法治环境，为企业提供一个稳定的预期，增强信心，激发社会活力。律师的有效服务不仅增强企业的法治意识，提高了合规经营水平，还为地方经济高质量发展提供了有力支持，助力打造法治化一流营商环境。
李晴川律师
李晴川，男，汉族，1967年生，中国政法大学法学硕士研究生，中共党员。1993年取得律师资格，从事律师工作至今，现任河南国基律师事务所主任。河南省政协委员，郑州市人大代表，中华全国律师协会九届理事，河南省直律师协会二届会长，河南省法学会常务理事。中共河南省委法律顾问，河南省人大常委会立法专家，河南省人民政府法律顾问，河南大学法律顾问，河南省司法厅法律顾问，河南省法官检察官遴选委员会委员，郑州仲裁委仲裁员，河南省司法行政系统劳动模范，第九次全国律师代表大会代表。
