政府招商引资合同是行政合同还是民事合同

— —漯河市人民政府投资合同纠纷案

承办律师：李晴川 李 波

  案件简介

       一、诉讼基本情况

案由：投资合同纠纷

审级：一审

原告：广州市南强塑胶有限公司（委托人）

被告：漯河市人民政府

审判机关：河南省高级人民法院

       二、基本案情介绍

1998年7月8日，原、被告双方签订《投资办厂协议书》、《投资办厂协议书补充协议书》及《供用电协议》。双方在《投资办厂协议书》中明确约定广州市南强塑胶有限公司（以下简称南强公司）在漯河市投资兴办总规模为占地面积300亩、年产值10亿元、用工1万人的塑胶公司；到2001年年底如乙方所办塑胶公司及回收公司月用电量共计达700万度、用工达6000人、年交增值税达2000万元、年产值达6亿元时，漯河市政府将漯河电厂交付给南强公司无偿经营使用。如若漯河市政府不履行本协议条款时，由漯河市政府赔偿南强公司由此带来的一切损失，包括投资损失和经营上的效益损失。如南强公司没有完成上述四项指标，漯河市政府有权没收南强公司价值1500万元的财产。

合同签订以后，南强公司积极履行合同义务。签订合同当年，就斥巨资建成漯河市华强塑胶有限公司、漯河市华强废旧物资回收公司。截至2001年12月31日，南强公司所属的两公司月用电量达1000万度、用工1万人、最多时达1.2万人、年交增值税达3800万元，年产值达8.5亿元，已全面超额完成合同 约定的各项指标。在南强公司向漯河市政府要求移交漯河电厂经营权时，却遭到漯河市政府的断然拒绝。

2002年1月30日，南强公司将漯河市人民政府诉至河南省高级人民法院，认为因漯河市政府未按照约定履行义务，给自己造成巨大经济损失， 请求法院依法判令漯河市人民政府履行《投资办厂协议书》内容，交付漯河电厂经营权，并赔偿损失800万元，或在不交付电厂情况下赔偿各项损失合计5000万元。

三、各方观点

原告南强公司主张：

南强公司严格按照双方签订《投资办厂协议书》、《投资办厂协议书补充协议书》及《供用电协议》的约定，积极履行各项义务，在2001年12月31 日已经达到协议约定的交付漯河电厂的条件，漯河市人民政府应当履行《投资办厂协议书》内容，交付漯河电厂经营权，并赔偿损失800万元，或在不交付电厂情况下赔偿各项经济损失合计5000万元。

南强公司提供了如下证据：1、《投资办厂协议书》；2、《投资办厂协议书补充协议书》；3、《供用电协议》；4、停电记录；5、增容申请书； 6、2#变电站投资证明；7、用工名册；8、完税证明。

被告漯河市人民政府主张：

原、被告双方签订的《投资办厂协议书》及《投资办厂协议书补充协议书》的部分条款不对等、显失公平。协议中南强公司享受到诸如税收减免、土地免费使用，并且要求获得漯河电厂经营权。被告漯河市政府交付电厂经营权属越权行为，且会造成国有资产的流失。国务院办公厅下发的国办发（2000）69号文的规定，也致使漯河市政府无法移交电厂经营权。协议约定交付电厂经营权的条款违背《全民所有制工业企业法》的规定而归于无效。

被告漯河市人民政府提供以下证据：1、《投资办厂协议书》；2、《投资办厂协议书补充协议书》；3、《供用电协议》；4、国务院办公厅下发的国办发（2000）69号文；5、《全民所有制工业企业法》部分条款。

代理思路及观点

一、原、被告双方签订的《投资办厂协议书》、《供用电协议》合法有效， 应当受到法律保护。

1、双方意思表示真实、内容合法。原、被告所签合同是在双方认真考察、充分论证、真诚合作的基础上共同签署。原告南强公司是在被告漯河市政府招商引资的优惠条件允诺下，投资漯河。双方签订投资办厂协议，明确约定权利义务，实际上签约行为系两个民事主体之间从事民事活动的契约行为，是双方真实意思表示。在四份协议中，原告投资办厂、回收废旧物资、解决社会就业、上缴税金，在国家税收、安排就业、创造社会财富方面作出巨大贡献。被告漯河市政府给予优惠条件、保障电力供应、交付电厂经营权符合当时法律规定以及国家政策和招商引资政策的规定。

2、协议经过公证。1998年7月8日在签订《投资办厂协议书》等四份协议时，双方专门针对该四份协议向漯河市公证处申请公证，确认四份协议书的签约行为及内容的真实合法性。漯河市公证处的公证书可以作为履约和法院认定法律事实的依据。

二、原告南强公司超额实现协议约定接管漯河电厂经营权的条件，被告漯河市政府应当交付漯河电厂经营权。

在《投资办厂协议书》中明确约定2001年年底，乙方所办塑胶公司及回收公司月用电量共计达700万度、用工达6000人、年交增值税达2000万元、年产值达6亿元时，漯河市政府将漯河电厂交付给南强公司无偿经营使用。截止到2001年12月31日，原告提供的证据可以证实，已经完全达到接管漯河电厂的条件，被告漯河市政府应当交付漯河电厂经营权。

三、被告漯河市政府不履行协议给原告南强公司造成巨大损失，依法应当承担违约责任。

1、漯河市政府应依约交付电厂经营权并赔偿延迟交付损失800万元。原告南强公司为履行协议，完成约定指标，花费巨大财力物力。被告延迟交付电厂，造成原告南强公司电价损失8个月内达800万元，在被告交付电厂，实现签订协议目的的同时，应当赔偿原告损失。

2、在无法实现交付电厂情况下，原告损失将进一步扩大，原告南强公司每年将存在1200万元的电费损失，五年将存在6000万元的损失，南强公司要求4000万元的损失合情合理。

3、要求被告漯河市政府赔偿未足额供电造成的经济损失1000万元。原告南强公司所创办的塑胶公司系完全依靠电力生产的企业，一旦停电和电力供应不足，就会损失巨大。但是漯河市政府未切实履行《供用电协议》约定内容，造成南强公司多次被停电、延迟供电、电力不足。1998年至2001年，因电力供应问题造成南强公司经济损失达2000万元，原告仅要求1000万元的损失，被告应当予以赔偿。

四、被告漯河市政府抗辩理由不成立

1、协议内容不存在不对等显失公平的问题

协议是在双方平等、自愿、协议一致基础上签订的，且经过公证。原告在投资办厂之时，承担上缴税金、优先安置本地人员就业的义务，在南强公司完成四项指标后才能接管电厂。否则，漯河市政府有权没收南强公司1500 万元的财产。接管电厂后，南强公司还要承担电厂3500万元的银行债务利息及787名电厂职工的工资、养老保险及失业保险等。双方的权利义务对等，不存在不对等或显失公平的问题。同时，根据《合同法》规定，显失公平的条款，被告可自签订协议一年内应当行使撤销权，但是被告漯河市政府在一年的除斥期内并未提起。

2、交付电厂经营权并不存在越权和造成国有资产流失

漯河电厂系由漯河市政府全资投资注册成立，漯河市政府享有电厂的所有权和经营管理权及处分权。移交电厂经营权是将电厂的经营管理权限交付给南强公司，并未转移电厂所有权，不存在国有资产流失问题。

3、国办发（2000）69号文件不应当作为定案依据。合同法实施以后，人民法院认定合同是否无效，应当以全国人大及常委会制定的法律法规和国务院制定的行政法规为依据，该文件不是行政法规，不能以此认定合同无效。

4、交付电厂经营权行为并未违反《全民所有制工业企业法》的规定而无效。

1988年颁布实施的《全民所有制工业企业法》第二条第四款规定，企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第四十二条第四款规定，政府及其有关部门分别行使决定或批准企业的资产经营行为和企业的设立、合并、终止、拍卖，批准企业提出的被兼并申请和破产申请的职责。由此可知，漯河市政府有权对企业资产经营形式行使管理权限。漯河电厂是由漯河市政府全额投资兴办，所有权归属市政府，根据《民法通则》的规定，漯河市政府有权对漯河电厂行使占有、使用、收益、处分的民事权利，因此，有权对漯河电厂经营管理权进行处分。

裁判理由及结果

法院认为：南强公司在漯河市投资办厂，依法经营，积极履行协议。漯河市政府对南强公司也给予了大力支持，双方合作富有成效。因协议约定的漯河电厂经营权移交问题出现纠纷，由此造成南强公司巨大经济损失，作为违约方的漯河市政府应当承担赔偿责任。当时时任河南省高级人民法院院长李道民亲自主持上述纠纷调解，双方最终达成调解协议，由漯河市政府赔偿南强公司3800万元。

办案体会

承办律师在接手本案之时，就有过《投资办厂协议书》合同性质是属于行政合同还是民事合同的争论。为此专门邀请中国人民大学法学院教授王利明和杨立新，清华大学教授、民商法研究中心主任崔建远，时任北京大学副教授王轶组织专家论证会，专门讨论本案合同的性质。最终得出与承办律师相同的结论。

本案存在两个特殊性，首先是主体的特殊性，其次是合同条款的特殊性。漯河市政府既是行政部门，又是漯河电厂的投资股东，拥有双重身份。鉴于此就要仔细分析漯河市政府签订合同的目的，依此判断合同性质。当时漯河市政府签订协议的目的，一是适应当时经济发展需要，招商引资，繁荣当地经济，增加税收；二是盘活漯河电厂资产，增强电厂竞争力；三是解决人员就业问题。从整个合同的内容来看，绝大部分条款内容均是围绕漯河电厂经营权移交的条件、移交后职工安置、移交后的经营发展方向进行的约定。由此可以认定漯河市政府签订本协议时，是侧重民事主体的身份，本合同系平等主体之间关于如何实现漯河电厂经营权移交的民事协议，而非不平等主体之间的行政合同。既然属于民事合同，就应当按照合同约定履行义务，承担责任。南强公司依据《投资办厂协议书》起诉漯河市政府，要求其赔偿经济损失，承担违约责任也就顺理成章。

2002年，南强公司提起诉讼之时，企业的经营自主权并未完全得以实现，政府既是行政管理部门，又是企业的投资部门，既是规则制定者，又是市场参与者，政企并未完全分离。如何在这种环境下，要求政府赔偿南强公司巨额经济损失，其难度可想而知。

承办律师运用专业化的法律知识，首先向河南省高级人民法院提起民事诉讼，其后又向漯河市政府发送律师函，动之以情、晓之以理，告知其与南强公司签订的《投资办厂协议书》是权利义务对等、平等主体之间签订的合法有效的民事合同，引导其增强合同观念，全面自觉履行合同。并向漯河市政府告知其未履行协议约定义务，导致南强公司遭受巨大经济损失，应当按照合同法的相关规定承担违约责任。承办律师的一系列行为引起了漯河市相关领导的重视，时任漯河市市长多次亲自到河南省高级人民法院参与协调， 并承诺愿意赔偿南强公司的经济损失。河南省高级人民法院也非常重视本案的影响力，由时任河南省高级人民法院院长李道民亲自主持调解，最终达成由漯河市政府向南强公司赔偿3800万元的调解方案。

在2003年之时，让某个地级市的市长亲自参与案件诉讼及调解，审判机关河南省高级人民法院院长亲自主持调解，这在当时乃至现在也不多见。一方面体现了漯河市政府愿为人民群众作出积极履行合同的表率和遵法、守法、依法行政的工作作风；另一方面展现出人民法院是社会公平正义的最后守护者，是法律的执行者和外来投资的保护者；同时也体现出律师作为社会主义法治建设者，在维护当事人合法权益，维护社会公平正义，维护宪法法律正确实施方面发挥了重要作用。

此案在原、被告双方达成和解后，引起了新闻媒体的高度关注。新华社、《人民日报》、《经济日报》、《人民法院报》、《河南日报》、《大河报》等全国100多家媒体进行了报道，取得良好的法律效果、社会效果乃至政治效果。