一波三折 峰回路转
----登某工艺品有限公司与某镇政府确认协议无效纠纷案
承办律师：张孟涛 张国辉
案件简介
一、诉讼基本情况
案由: 确认拆迁补偿安置合同无效纠纷
审级：民事再审程序中的二审
上诉人（原审被告）：登某工艺品有限公司（以下简称“登某公司”）（委托人）
被上诉人（原审原告）：某镇政府（以下简称“镇政府”）
裁判机关：某市中级人民法院
二、基本案情介绍
1998年3月18日，某地县委、县政府下发会议纪要，对某工业区进行开发建设。
1998年6月10日，魏某与台商罗某在该县共同投资成立台资企业，登某公司。
1998年8月，镇政府违法拆除了登某公司的厂房，并占用一条长90米、宽18米的土地修路，直接导致登某公司停产，造成巨额经济损失。因镇政府拒绝给予任何补偿，登某公司依法于1998年9月8日向所在县人民法院提起民事诉讼，要求镇政府进行补偿。后经县人民法院一审、市中级人民法院二审、市中级人民法院决定再审并发回县人民法院重审。
在县人民法院再审期间，因登某公司系台商投资企业，为维护台商合法权益，2000年8月18日，国台办经济局台商投诉协调处处长在省、市台办的陪同下，深入到该县协调处理登某公司与镇政府的拆迁补偿安置纠纷。时任县委书记明确表态“全力配合，尽快解决”，时任县委副书记、县委统战部长自始至终积极参与协调。在市商务局、县委、县政府、县人民法院、县委统战部、县土地局、县商务局、县林业局、县林场共13个部门协调下，登某公司与镇政府达成谅解，并自愿签订《协议书》，《协议书》对如何进行拆迁安置补偿作出了明确的约定。县人民法院也依据《协议书》出具《调解书》，对《协议书》的内容和法律效力进行了司法确认。
《协议书》签订后，镇政府按照约定作出《关于为登某公司划拨办厂用地的决定》，决定为登某公司办理划拨土地手续，负责办理建筑许可证、房屋所有权证。2000年10月，镇政府为登某公司发放了村镇建筑许可证。登某公司也依据划拨决定和建筑许可证建设了几十间的房屋。
然而，让人意想不到的是，镇政府履行了部分协议义务后，不再履行协议。2015年6月18日，县人民发法院依案外人的申请，以程序违法为由撤销了2000年8月18日在13个部门调解下达成的，由县人民法院出具的调解书。基于此，镇政府于2017年5月提起民事诉讼，要求县人民法院确认在13个政府部门共同协调下签署的《协议书》为无效协议，使登某公司与镇政府之间长达18年、本已经得到圆满解决的纠纷，重又被挑起争端。县人民法院依法作出民事判决，驳回了镇政府要求确认协议无效的诉请。一审判决作出后，镇政府没有提起上诉，县法院作出的民事判决正式产生法律效力。
至此，争端本应再次平息。然而镇政府却又向县人民法院申请再审，要求撤销县法院依法作出的民事判决，确认协议无效。县法院居然启动再审程序，撤销了原民事判决，确认《协议书》为无效协议。
登某公司不服一审判决，上诉于某市中级人民法院
三、各方观点
原告镇政府起诉主张：
（一）县人民法院依据《协议书》出具的《调解书》已经被撤销，《调解书》被撤销后，《协议书》也不再具有法律效力。登某公司无权再依据《调解书》、《协议书》占用国有土地。
（二）原被告双方签订的《协议书》系土地使用权转让协议，违背了《土地管理法》第二条、第五十四条、五十六条的强制性规定，侵犯了国家利益，应认定《协议书》无效。
县法院一审认为:原、被告自愿签订协议书，协议经双方签字盖章后生效。纵观全案，该协议应为原、被告间的拆迁安置、补偿协议，并不违反法律规定，应为有效协议。《中华人民共和国合同法》第六条规定：当事人行使权利，履行义务应当遵循诚实信用原则。原告现依据土地管理法第二条、第五十四条、五十六条规定，认为被告所用土地系无偿使用而主张协议无效的意见，与协议中的内容不符，故本院对原告要求确认协议无效的请求不予支持。
原告镇政府向县人民法院申请再审主张：县法院原一审判决在认定事实和适用法律上均有错误。
县人民法院再审认为：1998年11月21日，镇政府取得林业厅补发的使用林地许可证时，并无交纳土地出让金的记载。2000年镇政府办理、2009年补办国有土地使用证时，未经县国有土地管理部门挂牌出让，未与国有土地管理部门签订国有土地出让合同，亦无证据证明镇政府交纳了土地出让金。据此，镇政府系以划拨方式无偿取得的国有土地使用权。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”之规定，原告不具有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一项规定的可以转让、出租、抵押划拨取得的国有土地使用权的主体资格，因此，《协议书》为无效协议。
代理思路及观点
（一）本案启动再审程序违法。县法院作出民事判决后，镇政府没有在法定的期限内提起上诉，其行为表明已经认可了县法院一审民事判决的效力。那么，在其放弃上诉的情况下，在没有任何证据证明有“新情况”的情况下，其无端申请县人民法院对本案进行再审，不仅是对诉讼权利的滥用和对司法资源的浪费，也有违两审终审制的基本原则，因此，县法院决定对本案进行再审，属于严重的程序违法。
（二）镇政府取得土地使用权的方式不清，不能认定系以划拨方式取得。
1、本案无土地使用权出让合同，可能是国土资源部门存在工作疏漏；无缴纳土地出让金记载，也可能是镇政府拖欠不交。没签订土地出让合同，没有交纳土地出让金的，不能得出土地是以划拨方式取得的唯一结论。
2、国有土地使用权的取得方式，应由国土资源部门依据相关地籍档案文件进行依法认定，系国土资源部门的法定职权，人民法院无权对此进行认定。并且，镇政府对于是以出让方式还是以划拨方式取得国有土地使用权，并未明确表达自己的意见。
3、按照法律规定，划拨取得国有土地使用权必须有关于划拨的正式文件，本案并未查清是否有划拨文件。
4、如果本案既无土地使用权出让合同，无缴纳土地出让金的记录，也没有划拨取得国有土地使用权的记载，那么，只能认定被上诉人国有土地使用权来源不清，不能认定系划拨方式取得。
（三）本案所涉协议是拆迁安置补偿协议，不是土地划拨转让抵押协议。案涉《协议书》系在国台办、市商务局、县委、县政府、县人民法院、县委统战部、县土地局、县商务局、县林业局、县林场共13个部门的协调下，双方达成谅解并自愿签订了本案诉争的《协议书》。《协议书》实质上属于拆迁安置、补偿协议。登某公司按照镇政府的规划,自己出资进行建设,以此作为镇政府对登某公司的拆迁安置补偿。因此，《协议书》的内容不仅完全不涉及国有土地使用权的转让、出租、抵押，也不存在违反法律强制性规定内容。
（四）镇政府虽然取得了国有土地使用权，但不影响继续履行《协议书》。本案所涉土地，按照本案诉争协议的约定，本应该办理在登某公司的名下，但是，由于无法知晓的原因，该土地后来办理在了镇政府的名下，但这并不影响协议的继续履行。按照协议的约定，登某公司可以以不再付费的方式使用该土地，并且按照商业开发的统一规划进行建设，从而使协议得到履行。
（五)镇政府的起诉行为违反诚实信用原则。司法审判应定纷止争，化解社会矛盾、维护社会公平正义。本案审理期间，正值习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上讲话发表之际。习近平总书记在讲话中指出，“在我国经济发展进程中，我们要不断为民营经济营造更好发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展，变压力为动力，让民营经济创新源泉充分涌流，让民营经济创造活力充分迸发。” “各级党委和政府要把构建亲清新型政商关系的要求落到实处，把支持民营企业发展作为一项重要任务，花更多时间和精力关心民营企业发展、民营企业家成长，不能成为挂在嘴边的口号。我们要求领导干部同民营企业家打交道要守住底线、把好分寸，并不意味着领导干部可以对民营企业家的正当要求置若罔闻，对他们的合法权益不予保护，而是要积极主动为民营企业服务。”确认协议无效,有悖习近平总书记的讲话精神。
二审裁判理由及结果
市中级人民法院认为，国有土地使用权的取得方式，应由国土资源部门依据相关地籍档案文件进行依法认定，系国土资源部门的法定职权，人民法院无权对此进行认定。原审法院认定事实不清，适用法律不当，依法作出裁定：撤销县法院再审判决，发回重审。
办案体会
本案从1998年开始形成诉讼纠纷至今，已经长达20余年。在这20余年的时间里，登某公司与镇政府一直处在诉讼纠纷过程中。
自1998年9月8日起，登某公司就开始向县人民法院提起民事诉讼，要求镇政府进行补偿。经历了县人民法院一审、中级人民法院二审、市中级人民法院决定再审并发回县人民法院重审。在重审期间，在国台办、省台办等13个政府部门协协调下，签订了本案的《协议书》。但是，镇政府迟迟不按照《协议书》、《调解书》的约定为登某公司办理国有土地使用权证。登某公司申请县法院强制执行后，县法院长期不予执行。同时，案外无关的第三人又起诉请求县法院撤销《调解书》。仅撤销《调解书》的诉讼程序，就经历了县法院一审、中级人民法院二审、省高级人民法院再审程序。登某公司的合法权益长期无法得到有效的保障，导致无法经营，并引起一系列的极端上访行为，严重影响了社会稳定。
民营企业合法的所有财产神圣不可侵犯，依法运用法律武器维护民营企业的合法权益，督促政府依法行政、诚信行政，是律师应当履行的社会使命和神圣职责。从代理本案之初信心不足,到二审之后信心满满,代理律师坚信，法治进步的道路上虽有波折,但法治之光必将灿烂绽放。
